Na korupci jednoduchý recept neexistuje

Téma boje proti korupci je u nás na úrovni veřejné diskuse zatíženo několika mýty. Jedním z nejvýraznějších je přesvědčení, že existuje nějaký jednoduchý recept či opatření, které, pokud bychom jej uvedli do praxe, by nás bylo schopno korupce zbavit. Ve skutečnosti však žádný takový recept k dispozici není. Musíme si uvědomit, že každá potenciálně úspěšná protikorupční strategie musí zahrnout řadu komplexních opatření a to nejen v oblasti legislativní, ale například také v oblastech kontroly a managementu veřejné správy, politických stran a soukromého sektoru.

O korupci toho bylo v poslední době napsáno více než dost. Téma korupce se od konce 90. let usídlilo nejen na stránkách denního tisku a týdeníků, ale především v různých hodnoceních naší země ze strany nevládních organizací, soukromých firem a mezinárodních institucí. Korupce je v současnosti považována za jeden z významných problémů České republiky a jako významnému problému se jí dostává také patřičné pozornosti. Existuje řada návrhů toho, co by se mělo udělat, abychom se korupce, která podle výzkumů veřejného mínění bují především ve veřejné správě a podle názorů odborníků zasáhla významnou měrou také oblast stranické politiky, zbavili. Podívejme se na dva z těchto návrhů.

Vyšší platy státních úředníků

Podle obecného přesvědčení je jednou ze spolehlivých zbraní proti rozšíření korupce ve státní správě dostatečné platové ohodnocení profesionálního úřednictva. Jako modelový případ se často uvádí Singapur, kde bylo tohoto nástroje úspěšně použito a úředníci jsou v některých případech hodnoceni lépe než kdyby byli zaměstnáni v soukromém sektoru. Zdá se, že i v České republice hrála podobná úvaha určitou roli při přípravě komplexní právní úpravy státní služby, nedávno přijatého tzv. služebního zákona, který bude od roku 2004 upravovat službu státních zaměstnanců ve správních úřadech. Co o vztahu mezi platy státních úředníků a mírou korupce říkají přístupné studie?

Podporují nízké platy státních úředníků korupci? Tak jako v mnoha jiných případech, i v případě tomto nejsou závěry dostupných studií jednoznačné. Navíc, systematické zkoumání vztahu mezi platy státních úředníků a mírou korupce je poměrně čerstvou záležitostí. Výsledky výzkumů pak závisí na použitých datech, metodologii, vzorku zkoumaných zemí a indikátorech korupce a výše příjmu. Výše příjmu ve státní správě může být měřena buď ve vztahu k průmyslovým mzdám dané země, k příjmu na hlavu nebo k příjmům srovnatelné skupiny zaměstnanců v soukromém sektoru. Avšak vzhledem k tomu, že použitá data nezahrnují například nepeněžité výhody, zvýšené starobní důchody a další zvýhodnění poskytované státním zaměstnancům, výsledky mezinárodních srovnání mohou přinést pouze zkreslené výsledky. Stejný problém se týká způsobu měření míry korupce, která zpravidla neukazuje pouze korupci ve státní správě, ale korupci veřejného sektoru v širším smyslu, který zahrnuje také korupci v zákonodárných sborech a soudnictví. Z těchto důvodů je velmi složité určit, zda-li existuje nějaký vztah mezi výší příjmů a mírou korupce ve státní správě.

Podle závěrů některých studií skutečně vyšší platy úředníků pozitivně korelují s nízkou mírou korupce. Podle jednoho takového výzkumu lze částečně přičíst nízkou míru korupce ve Švédsku v letech 1870-1970 tomu, že vysocí státní úředníci vydělávali až patnáctinásobně více než průměrný průmyslový dělník. Studie Světové banky zase hovoří o pozitivním vztahu mezi nedostatečným platovým ohodnocením státních úředníků a vysokou mírou korupce. Tyto závěry byly potvrzeny i jinými výzkumy. Existují však také výzkumy, které žádný vztah mezi mírou korupce a výškou platu státního úředníka nenašly. Jednoduše řečeno, podle takových závěrů nelze změnou platů ve státní správě k boji proti korupci žádným způsobem přispět. A aby toho nebylo dost, existuje ještě jiná studie, která ukazuje, že korupce je vyšší tehdy, když jsou platy úředníků relativně k příjmu na hlavu vyšší.

Jakou lekci lze odvodit z takovýchto závěrů? Nekonzistentnost prezentovaných zjištění napovídá, že v konkrétních případech měřených zemí bychom pravděpodobně museli přihlédnout k dalším charakteristikám jejich režimů, institucionálního uspořádání a politického procesu. Jinými slovy, vysoké platy samy o sobě nic vyřešit nemohou, pokud nejsou doplněny dalšími navazujícími opatřeními, která mohou vytvořit podmínky pro jejich efektivitu. Pokud zavedeme v zemi, která nemá dostatečně etablované institucionální struktury a kontrolní mechanismy, velkoryse placenou státní správu, vytvoříme tím pravděpodobně jen novou příležitost pro korupční jednání, neboť úplatky se začnou hromadit u těch, kteří rozhodují, kdo lukrativní místo ve státním aparátu získá.

Vyšší platy tak mohou být při boji proti korupci úspěšné pouze tehdy, když bude jejich zavedení doplněno zostřením kontrolních mechanismů a trestních postihů za korupční chování. V tomto případě to totiž nebude nějaký neidentifikovatelný antikorupční potenciál vysokých platů, ale obyčejná obava ze ztráty dobře placeného místa a dlouhodobé kariérové perspektivy, která zajistí, že úředníci budou ke korupci méně svolní.

Veřejné zdroje pro financování politických stran

Dalším oblíbeným opatřením v boji tentokrát proti politické korupci je snížení objemu soukromých prostředků v systému financování politických stran. Podle tohoto argumentu totiž stabilní finanční toky z veřejných fondů minimalizují prostor pro korupci politických stran soukromými subjekty. Tento argument připomíná tezi o výši platů státních úředníků: také v jejich případě se od vyšších příjmů z veřejných zdrojů očekávalo, že sníží ochotu „nechat si zaplatit“ ze zdrojů soukromých. A stejně jako v případě státních úředníků, ani v tomto případě se nezdá, že by tento typ argumentu mohl jednoznačně obstát v rigorózním testu.

Stačí se podívat na Českou republiku, abychom jej mohli, když ne vyvrátit, tak alespoň významně zpochybnit. Finanční skandály českých politických stran, které nejméně od konce roku 1997 koření život českých občanů, jsou jasným indikátorem toho, že s financováním politických stran to u nás není úplně v pořádku. Zde vzpomeňme jen pitoreskní figurky typu Lajose Bácse, Radjiva M. Sindhy a Pepka z Hongkongu, bez nichž by se naše stranické aparáty těžko obešly. K těmto jasným indiciím neprůhledného financování je třeba připočíst i další nepřímé důkazy, které se na účtech politických stran hromadí stejně rychle jako peněžité dary. Jak vypadá situace například v Praze vědí nejlépe členské organizace koalice nevládních organizací SOS Praha, která od roku 1998 mapuje a bojuje proti případům střetu zájmů především pražských zastupitelů.

V případě České republiky je tak zcela jasné, že argument o nutnosti širšího využití veřejných prostředků pro vymýcení politické korupce neplatí. V České republice se totiž veřejné prostředky na financování politických stran podílejí takovou měrou, že to někteří odborníci považují za nezdravé pro jejich fungování a hlasitě upozorňují na to, že pokud strany ztratí motivaci k získávání finanční podpory od své členské základny, změní se v jakási uzavřená monstra, která ztratí kontakt se svými členy a v konečném důsledku se samotnou realitou. Tabulka ukazuje, že podíl veřejných prostředků na financování politických stran je u nás skutečně vysoký a především v letech voleb do Poslanecké sněmovny tvoří naprostou většinu příjmů politických stran. Jedinou výjimku z pochopitelných důvodů (zděděná robustní organizační infrastruktura a členská základna) tvoří KSČM.

Tabulka: Podíl veřejných prostředků na financování politických stran v České republice 1995-2000 (procentní podíl na celkových příjmech stran). Podle výročních zpráv politických stran zpracovali Petr Tomáš a Ondřej Císař z Centra pro meziregionální analýzy pro COLPI, OSI Budapešť.

	1995	1996	1997	1998	1999	2000
ODS	45,9	73,1	52,7	83,4	67,6	51,9
ČSSD	22,7	93,4	80,0	94,4	78,9	72,3
KDU-ČSL	27,8	54,9	44,1	69,0	44,3	40,7
US	-	-	-	88,6	84,7	76,2
ODA	48,7	46,8	46,4	65,4	80,9	68,1
KSČM	10,5	52,0	19,7	53,3	21,8	21,5
SPR-RSČ	84,9	99,1	97,9	98,0	-	-

Ukazuje se, že stejně jako v případě státních úředníků, ani v případě politických stran není použití veřejných prostředků samospasitelné. Samo o sobě nic neřeší. K tomu, aby mohlo začít plnit svou funkci, musel by stát být schopen za vynaložené prostředky něco chtít, totiž vyšší transparentnost financování. K tomu, aby toho bylo dosaženo, by bylo nutné, aby byly buď existující kontrolní instituce vybaveny potřebnými kompetencemi nebo aby byla ustavena zvláštní instituce, která by se kontrolou stranických financí zabývala. Druhou cestu zvolili například v Kanadě, Indii, Irsku a Jihoafrické republice. V České republice skončil na návrh skupiny poslanců pokus o vybavení Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ) pravomocemi kontrolovat výroční zprávy politických stran zrušením ustanovení příslušného zákona Ústavním soudem, který uznal za oprávněný argument, že státní financování politických stran nezakládá důvod pro jejich kontrolu ze strany NKÚ. Při pohledu na data v tabulce je však jasné, že by tento argument měl být znovu podroben přezkoumání.

Zároveň se zvýšením kapacity kontrolních orgánů by bylo nutné, aby byla do našeho právního řádu vložena další ustanovení, která by financování politických stran mohla usměrnit. Mělo by se jednat především o registraci lobbyistických skupin, omezení výdajů na volební kampaň a omezení potenciálních stranických dárců, aby mohly být vyloučeny ty subjekty, které se účastní velkých výběrových řízení. Tím nejdůležitějším by však mělo být zajištění vynutitelnosti zákonných ustanovení a zavedení jasných trestních postihů za jejich porušení. Ty v současné době citelně chybí.

Není toho málo, co čeká na toho, kdo by se odhodlal proti korupci skutečně bojovat. A to jsme nahlédli jen do dvou oblastí, kterých by se protikorupční strategie měla dotknout. Nicméně, jak už řečeno, jednoduché recepty na boj proti korupci neexistují. Podmínkou každého protikorupčního úsilí je uvědomit si, že tomu tak je. Dalším faktem pak je to, že jakkoli dobře propracovaná protikorupční strategie zůstane bezzubá, pokud nebude podepřena dostatečnou politickou vůlí. O té se toho u nás již sice namluvilo dost, ale nikdo přesně neví, co to vlastně je. V případě boje proti korupci je to ochota některého ze silových ministrů vzít si boj proti korupci za svůj a položit hlavu na špalek. Buď to půjde nebo končím. To, že se k tomuto kroku ještě žádný z ministrů neodhodlal je vzhledem k charakteru problému, který čeká na své řešení, pochopitelné. Boj proti korupci tak zůstává pro novou vládu velkou výzvou. Věřme, že alespoň některá z volebních hesel budoucí vládní koalice dojdou v následujících čtyřech letech svého naplnění.

Ondřej Císař

Autor působí v Centru pro meziregionální analýzy. Výzkum pro tento článek byl umožněn díky Open Society Institute a The Central European University Center for Policy Studies, Budapešť.

Back