PUBLIC POLICY PROJECT

Abstract:
The paper explores questions concerning policy process in the Czech Republic, the role of  policy research institutions using Winand Gellner classification (universities without students, policy enterpreneurs, interest-oriented institutions). Existing supply and demand of policy reserach is considered, as well as financial and legal framework for think tanks to operate, what are human resources and management of policy institutions. Finally, paper suggests establishment of the granting network that would operate within non-profit sector and  provide stipends for specific policy research,  issue publications periodically on topical issues and  advocate interests of third sector in the public debate.
 

Vývoj západních demokracií v 2.pol XX. století vedl ke vzniku a rozvoji "think tanků" - specifických institucí podílejících se na výzkumu i spoluvytváření veřejných politik (public policies).  Think tanks - jako "katalyzátory myšlenek i aktivit občanské společnosti" (McGann et al.- 2000) - patří spolu s dalšími institucemi státu, politickými stranami, profesními a zájmovými organizacemi, médii a dalšími k aktérům veřejného života. Často bývají fermentem změny, což potenciálně zvyšuje jejich roli v transitivním období, v němž se stále ještě nacházíme. Think tanky mohou být zdrojem informací, inspirací a  inovací v oblasti veřejné správy, veřejných politik, či obecně ve veřejném prostoru. Jejich společným jmenovatelem je snaha učinit  teoretické poznání relevantní pro politické rozhodování.

Co jsou think tanky (TTs),  analýza a výzkum politiky ?

Think tank (TT) je termín užívaný v rozličných kontextech. Definice TT není jednoznačná, navíc samotný termín těžko přeložitelný.  Slovník Merriam-Webster (1959) uvádí tyto charakteristické rysy TT: jde o instituci či skupinu zabývající se interdisciplinárním výzkumem. Příbuzný termín think factory bychom mohli překládat jako "myšlenková dílna".
Obvykle se TT užívá k označení nezávislé (nejčastěji soukromé) výzkumné instituce zabývající se politikou, jejíž členové se věnují širokému spektru oblastí s cílem vzdělávat vedoucí politiky i veřejnost.  Jako TT bývají ovšem označovány i kvazi-vládní instituce financované z veřejných rozpočtů, ale též strategická výzkumná pracoviště velkých firem (Stone, 2000).
Pro naše účely doporučuji chápat TTs jako instituce zabývající se výzkumem/analýzou politiky (ve smyslu policy - viz Fiala & Schubert {2000}), které působí jako flexibilní síťové struktury na pomezí oblastí výzkumu a vzdělání, politiky, podnikání i třetího (nevládního, občanského) sektoru a jsou finančně i institucionálně nezávislé na státu či vyhraněných zájmových skupinách.
Výzkumem/analýzou politiky (policy analysis/research) rozumím systematické vědecké studium obsahu politiky (ve smyslu policy). Rozdíl mezi výzkumem, který je akademičtější, a analýzou, jež přináší vyhodnocení politik i možných variant dalšího praktického postupu, není pro naše účely rozodující. Zabýváme se tu zprostředkujícími institucemi, strukturami.

Metodologie

Při zkoumání tohoto specifického sektoru, který je průsečíkem sféry politické, akademické, mediální, podnikatelské, neziskové je možno užít příslušné metodologie:
- ekonomické (trh politického poradenství, podnikání s inovacemi - start-ups),
- sociologické (sociální a profesní zázemí a klienti TTs)
- politologické (úloha institucí a expertů při zprostředkování zájmů)
- teorie řízení, apod.
Zvolený teoretický přístup vychází z politické vědy a zahrnuje prvky institucionální ekonomie a teorie řízení. Empirická data pro srovnávací analýzu byla získávána strukturovanými rozhovory s představiteli existujících institucí.

Vymezení problému

Hlavní teoretické otázky, které jsem si během svého výzkumu kladl, byly tyto:
Jsou politické strany dostatečným nástrojem zprostředkování a organizace zájmů při artikulaci veřejného zájmu ?
Kdo jsou potenciální klienti/uživatelé výstupů think tanků ?

Položil jsem si otázku, jako roli hrály a hrají think tanky ve veřejném životě ČR ve srovnání s Maďarskem, Polskem a Slovenskem. Cílem srovnávacího projektu, na němž s podporou Open Society Institute pracuji v letošním roce (výsledky jsou průběžně zveřejňovány  na této stránce) byla následující zjištění:

Jaká je poptávka po expertíze politiky a systému vládnutí ze strany politické třídy a zájmových skupin ?
Existuje v ČR dostatečná nabídka této expertízy  směrem k politikům a veřejnosti ?
Jaké jsou právní a finanční podmínky  budování  institucí typu think tanků ?
Existuje pro aktivity v oblasti analýzy politik dostatek lidských zdrojů a jaká je úroveň jejich organizace a řízení ?
 

 Jsou politické strany dostatečným nástrojem zprostředkování a organizace zájmů při artikulaci veřejného zájmu ?

Smyslem TT je překlenovat akademickou oblast a politiku a sloužit jako zdroj informací, koncepcí, nápadů v oblasti veřejné správy, vytvářet multidisciplinární síť expertů a přispívat ke kultivaci debaty  o veřejném sektoru a veřejném zájmu. Artikulace veřejného zájmu je vždy pod tlakem zájmů partikulárních. Expertní instituce (jako think tanky) mohou být nástrojem prosazování jak partikulárních zájmů (lobbyismu), tak diskuze o veřejných politikách.
V uzavřeném systému vytváření politiky se zájmy prosazují přímo, avšak ne nutně veřejně a průhledně. Na druhé straně v systému otevřeném, který mj. počítá se zprostředkující rolí think tanks, je jistá míra transparence. Pro větší názornost viz Přílohu (ve formátu Word, též ve formátu PowerPoint).
Není pochyb, že situace v ČR je spíše podobná uzavřenému, klientelskému modelu a že žádoucí je otevřený model, který odpovídá otevřené občanské společnosti. V něm mají TTs důležité místo při artikulaci zájmů za účasti expertů a politiků.
TTs a jejich účast při vytváření politik (policy process) tak jsou lakmusovým papírkem politické kultury - buď založené na soukromé decentralizované iniciativě zdola nebo centralizované, financované z veřejných rozpočtů. Způsob financování analýzy/výzkumu politiky je klíčový pro budoucí vývoj veřejného prostoru: je daná země/společnost schopna generovat fondy na tyto účely z domácích zdrojů či je závislá na prostředcích (soukromých či veřejných) ze zahraničí ? Vrátíme se k němu níže.
 

Kdo jsou potenciální klienti/uživatelé výstupů think tanků ?

Na existenci kvalitních think tanků by měli mít zájem všichni aktéři politického procesu (policy process), jimž jde o kvalifikovanou, veřejnou diskuzi o odpovědném a efektivním spravování veřejných prostředků a výkon veřejné správy: úředníci, politici, novináři, občanské iniciativy. To jsou potenciální uživatelé, zákazníci, klienti jejich výstupů. Není kvalifikované diskuze o veřejné politice bez expertního zázemí, které mohou vytvořit právě think tanky ! Jsou však potenciální klienti TTs ochotni a schopni  jejich činnost financovat ? K tomuto se budeme muset vrátit později.
Pro mnohé úředníky, politiky, novináře, akademiky je práce pro TT přestupní stanicí v jejich kariéře a zároveň pomáhá utvářet činnost a produkty TT potřebám potenciálních uživatelů v různých sektorech. TTs jsou tak zázemím či přímo zásobníkem té části elity, která má zkušenost z různých sektorů/sfér společnosti. Stupeň rozvoje TTs je měřítkem kunkurenceschopnosti země, resp. jejích elit.

Jaká je poptávka po expertíze politiky a systému vládnutí ze strany politické třídy a zájmových skupin ?

Struktury poptávka po expertíze veřejných politik ze strany politiků (decision-makers) je obtížně měřitelná. Není mi známo, že by v ČR proběhlo obdobné šetření jako provedl Winand Gellner (1998) v německém spolkovém sněmu. Poslanci nezveřejňují zdroje svých odborných podkladů ani náklady na ně vynaložené. Jediným objektivizovatelným údajem jsou statistiky a zkušenosti Parlamentního institutu. Z nich vyplývá, že obecně je poptávka po expertízách velmi tlumena vysokou centralizací politických stran, v nichž se "nenosí" soutěž názorů opřených o odborná stanoviska. Poptávka po expertízách je pak především vyšší mezi opozičními poslanci, kteří nespoléhají na vládní informace, k nimž často také nemají přímý přístup.
Důležité je říci, že poptávka po expertíze může být vyvolána kritickou situací v některé oblasti veřejné politiky, ale dá se též vyvolat vhodným marketingem, vnesením nového tématu do veřejné debaty, obsahově kvalitní a tématicky relevantní nabídkou.
 

Existuje v ČR dostatečná nabídka této expertízy  směrem k politikům a veřejnosti ?

"Výchova elit v Čechách" a její management.

Podívejme se na důvody, proč nabídka nezávislé analýzy politiky není příliš bohatá.
Míra rozvoje think tanků je měřítkem konkurenceschopnosti země ve všech souvisejících oblastech - v politice, diplomacii, výzkumu,státní správě i v podnikání. Flexibilní multidisciplinární a multisektorální spolupráce je testem schopnosti řízení (managementu). Převažuje trend vedoucí ke specializaci. Navíc podmínky pro působení v jednotlivých sektorech a odbornostech veřejné politiky jsou výrazně odlišné - ekonomické poradenství či sociologické výzkumy lze provozovat na komerční bázi. To však neplatí o dalších oblastech.
Analýza veřejných politik je nejistým a náročným trhem, vyžaduje lidi jinak ekonomicky zajištěné. Nelze tu nabídnout dlouhodobý kariérní postup. Prakticky to znamená, že mnozí analytici pěstují analýzu politiky jako hobby vedle svých komerčních aktivit.
Působení v think tanks se po stránce rizik podobá podnikatelským start-ups  s tím rozdílem, že rizikům neodpovídá míra zisku (není k dispozici příslušný rizikový kapitál).  To vede k tendenci rizikům se vyhýbat či je  snižovat. České TTs si v minulém desetiletí vybudovaly  týmy stálých spolupracovníků, pro než je práce v TT existenční záležitostí. Není divu, že tyto "kamenné instituce" už příliš překvapí neotřelým pohledem. Na rozdíl od USA, kde  je působení v TT přestupní stanicí mezi akademickou sférou a politikou či státní administrativou, málokdo z nich působil alespoň krátce jako v legislativě či exekutivě.
Na druhé straně dynamickým počinům jako "Dřevíčská výzva", které měly mnohé znaky aktivit, jaké se očekávají od TTs,  chybělo institucionální zázemí pro zajištění dlouhodobé publicity (PR), udržování nadnesených tezí ve veřejném diskurzu a případné rozvinutí některých z témat (dissemination + follow-up). To vše by mohlo poskytnout právě institucionální zázemí TT.
 

Jaké jsou institucionální a finanční podmínky  budování  institucí typu think tanků ?

W.Gellner (1998) rozlišuje ve své studii tři typy TTs v Německu:
- "university bez studentů" - soustředěné na akademický výzkum
- instituce spojené se zájmovými skupinami - ´policy enterpreneurs´ poskytující svým klientům akademické argumenty k prosazení jejich zájmů
- instituce zájmově orientované -  neziskové organizace jasně politicky či ideologicky profilující, přesto nespojené přímo s politickými stranami či zájmovými skupinami
V českých podmínkách bychom mohli do prvné skupiny zařadit Centrum pro sociální a ekonomické strategie (CESES), CERGE či Mezinárodní politologický ústav (MPÚ) v Brně, v druhé skupině příliš příkladů není, ale patří tu např. Centrum pro ekonomiku a politiku (CEP). Do třetí skupiny patří Občanský institut (OI) nebo Liberální institut (LI).
Aplikujeme-li toto třídění na poměry v ČR, je na první pohled zřejmé, že institucionalizace této oblasti po 12 letech svobodného vývoje nepostoupila příliš daleko. Mnohé iniciativy vznikají a zase zanikají a zpravidla se věnují z širokého spektra obyklých aktivit TTs  jen některým (publikační činnost - Centrum pro demokracii a kulturu, konferenční činnost - Sdružení Lípa, Leadership Forum).
Podle W. Gellnera plní TTs v oblasti procesu utváření veřejné politiky trojí funkci:
- shromažďování a rozšiřování informací a myšlenek
- alokace a spojování (networking) aktérů
- nábor a přesun (transformace) elit
Všechny tyto funkce jsou klíčové pro utváření politické a administrativní kultury ve veřejném prostoru, pro konkurenceschopnost naší země a jejích elit v evropském a globálním měřítku.

Akademické TT jako "university bez studentů"

Přirozeným krystalizačním jádrem budoucích TTs by mohly být university či akademická pracoviště, ovšem organizační a finanční situace ve vysokém školství nepřeje vzniku flexibilních multidisciplinárních pracovišť. Pro průhledné uplatnění dalších finančních prostředků ze soukromého sektoru nejsou vytvořeny podmínky ani na FSV, která se zdá k takové iniciativě oborově předurčena. Při nedostatku zdrojů a při segregaci fakulty na samostatně hospodařící instituty s oborově podmíněným různým přístupem k dalším zdrojům by ustavení "Centra pro veřejnou politiku" jako průřezového pracoviště bylo přínosem pro celou FSV zejména pro absolventy a začínající vědce.
I samostatné mimofakultní instituce s vysokým intelektuálním potenciálem (např. CERGE) se věnují pouze specializovanému (ekonomickému) výzkumu a nikoliv analýze politik, která zahrnuje i vyhodnocení existujících a nabídku možných postupů. Takový aktivismus, jaký se očekává od think tanku, by byl pro instituci závislou na akreditaci MŠMT minovým polem, přestože jí finanční zdroje skýtají poměrnou nezávislost. To je také jeden z důvodů, proč  se patrně vzniku public policy think tanku na FSV brzy nedočkáme.
Na druhé straně při vládní RASES vzniklé Centrum pro sociální a ekonomické strategie (CESES) dostalo plnou nezávislost při publikaci dlouhodobé strategie (Vize 2015), ale podle mého soudu vytváří pouhou iluzi zapojení odborníků do procesu vytváření politik. Pokud jde o zásadní rozhodnutí spojená s podstatnými rozpočtovými alokacemi (privatizace, nákup stíhaček, daňová politika) vláda si CESES nepustí k tělu.

Podnikání v politickém poradenství

Politické poradenství je možno provozovat též jako živnost (for profit business), ale komerční zájmy (zejména zájem o veřejné zakázky) možná v českých poměrech omezují nezávislost takové firmy při posuzování vládních politik více než je zdrávo. Sociologické agentury či poradenské firmy by o tom mohly dlouze vyprávět, kdyby chtěly.
Je zajímavé, že ani velké zájmové skupiny (pol. strany, Hospodářská komora, odbory - ČMKOS, Svaz měst a obcí) si u nás nezřídily či louhodobě neudržely odborné instituce (TTs) obdobně jako v SRN  např. Institut německého hospodářství (IW), stranické nadace (FES, KAS) apod. Výjimkou je teprve nedávno vzniklé Centrum pro ekonomiku a politiku (CEP), které prostřednictví personálních vazeb funguje jako prodloužená ruka ODS do expertního sektoru.
V oblasti ´politického poradenství´ (policy enterpreneurship) je ovšem setřena jasná hranice mezi lobbyismem a konzultanstvím. Mimochodem - definování určitých pravidel lobbyismu (zveřejnění záměrů, klientů, rozpočtu na prosazení jejich zájmů, apod) by stálo minimálně za veřejnou diskuzi. Podle mého soudu je třeba  lobbyismus jako legitimní činnost vynést na světlo veřejnosti a zbavit jej nádechu podezřelosti.

Politická analýza v rámci třetího sektoru

Dlouhodobě žádoucí i když obtížné se mi jeví vytvoření podmínek pro fungování TT na neziskové bázi. Možným modelem je vytvoření grantové struktury se sítí patronů a expertů, s minimálním administrativním aparátem, která by:
- poskytovala stipendia na prioritní oblasti veřejné politiky
- vydávala elektronické (podle finančních možností též tištěné) periodikum zabývající se veřejnými politikami
- soustavně se zabývala a udržovala ve veřejné debatě aktuální otázky veřejné politiky
Personálně by taková struktura samozřejmě byla spojena s odborníky z akademické sféry.
Institucinálně a finančně by šlo o součást třetího sektoru nezávislou na prostředcích ze státního či veřejných rozpočtů.

Výhody a nevýhody, možnosti a rizika tohoto modelu

Působení v prostoru mezi vládou, podnikáním a třetím sektorem může být velkou výhodou, spojí-li komparativní výhody jednotlivých sektorů (autorita vlády, schopnost řízení a dynamika soukromého sektoru a důvěryhodnost plynoucí z transparence a participace v sektoru třetím).
Je možná i kombinace negativ (např. byrokratizace jako u vlády, nedůvěryhodnost podnikatelského sektoru a slabý management a marketing jako u NGOs).
Další riziko - velmi obtížné může být udržování  TT v prostoru MEZI politikou, podnikáním a akademií, aniž by kterýmkoli směrem došlo ke sblížení, které by příliš omezovalo nezávislost. Zároveň jde o to, aby tyto tři sektory zůstaly angažovanými zájemci (stakeholders), kteří aktivitě TT dopřejí sluchu, peněz a znalostí.

TTs v sousedních zemích (PR, MR a SR) se pokoušejí  takto definované postavení zajistit dvojím způsobem:
a) spoléháním na financování od zahraničních sponzorů a vlád či mezinárodních institucí
b) paralelním provozováním ziskové činnosti (komerční "dcera" TT zpravidla vyhledává zakázky na aplikovaný socio-ekonomický výzkum)
První způsob je časově omezený - zahraniční zdroje vidí priority jinde než ve střední Evropě a změní svůj přístup po vstupu ČR do EU. Druhý přístup může být problematický z hlediska udržení relativní nezávislosti na komerčním sektoru. Otázkou k diskuzi je, zda se taková činnost dá udržet bez užití veřejných fondů. Do jaké míry použití některých zdrojů (z národního či evropského rozpočtu) může omezit či zpochybnit nezávislost a důvěryhodnost celého podniku.
Nutnou podmínkou pro životachopnost TT v rámci třetího sektoru je existence domácích grantujících nadací (meta-nadací), které poskytnou část svých prostředků na výzkum/analýzu politiky, diverzifikují tím finanční zdroje pro tuto aktivitu a tím vytvoří předpoklad pro její elementární nezávislost. Výměnou za to mohou počítat s tím, že takto financovaný TT poskytne odbornou podporu třetímu sektoru.
Další podmínkou vzniku TT je multidisciplinární síť expertů schopných pracovat v rámci společného paradigmatu (epistemic community - Haas - 1992) ve prospěch erudované debaty o veřejných politikách. Snad se mezi mladšími kolegy objeví kromě větší potřeby komunikovat napříč obory též manažerské schopnosti takový proces produktivně řídit.
 

Závěry.

V oblasti analýzy politiky (policy analysis) existují v naší dnešní situaci velké výzvy. Existuje poměrně mnoho aktivit, které by mohly přispět kultivaci veřejného prostoru, zlepšení správy věcí veřejných i systému vládnutí. Jsou však často isolované a navíc vzájemně oddělené bariérami předsudků mezisektorálních (např. mezi politikou a NGOs) či interdisciplinárních  (ekonomové vs. sociologové, historici vs. politologové, atd.). Smyslem budování zprostředkujících struktur - jakými jsou také think tanky - je vytvářet mosty a konkurenční komunikační kanály ve veřejném prostoru. Jako každá konkurence i tato je zdravá, ale musí si své místo na slunci získat prací.
 

V Praze, 27.9.2002
 

Bibliografie
 

• Fiala, Petr & Schubert, Klaus (2000) Moderní analýza politiky. Uvedení do teorií a metod policy analysis. Barrister & Principal. Brno
• McGann,  James G. & Weaver, R. Kent. eds. (2000) Think Tanks and Civil Societies: Catalysts for Ideas and Action. Transaction Publishers
• Gellner, Winand  (2000) Think Tanks in Germany   in: Stone & Denham & Garnett (1998) Think Tanks Across Nations Chp. 4, pp. 82-106
• Haas, Peter M., Epistemic communities and international policy coordination  in: Internationa Organization 46, 1, Win 1992, pp. 1-35
• Stone, Diane. (1996, 2002) Capturing the Political Imagination : Think Tanks and the Policy Process, Frank Cass Publications
• Stone, Diane & Garnett, Mark. eds. (1998)  Think Tanks of the World: Global Perspectives on Ideas, Policy and Governance. St. Martin’s Press
• Stone, Diane & Denham, Andrew & Garnett, Mark. eds. (1998) Think Tanks Across Nations: A Comparative Approach, Manchester University Press
• Stone, Diane (2000) Non-Governmental Policy Transfer: The Strategies of Independent Policy Institutes, Governance: An International Journal on Policy and Administration, Vol.13, No.1, Jan 2000

© J.Schneider, 2002/09/26