© Algirdas Petkevičius

 

Tarptautinių organizacijų socialinė atsakomybė – Europos Sąjungos požiūris į ūkio plėtros problemas tranzitinės ekonomikos šalyse

 

Darbas parengtas pagal mokslo tyrimo “The Policy Approach of the European Union to Development Problems in Transitional Economies”, finansuoto Atviros visuomenės instituto tarptautinės politikos stipendijų programos, rezultatus.

 

Autorius išreiškia padėką Finansų ministerijos finansų kontrolės metodikos departamento direktoriui Dariui Matusevičiui už  jo vertingą pagalbą parengiant šią publikaciją. 


Turinys:

 

 

 

 

 

 

1. Publikacijos tikslai                                                                                                    4

 

2. Europos Sąjungos struktūriniai fondai ir viešojo sektoriaus vidaus finansų

kontrolė                                                                                                                        5

 

3. Europos Komisijos įtaka valstybės politikai                                                               9         

 

4. Kodėl Europos Komisijos valdininkų įtaka yra tokia didelė                                        9

 

5. Didelės Europos Komisijos valdininkų įtakos įvertinimas                                            10

 

6. Politikos rekomendacijos                                                                                          11

 

Publikacijos priedas – CD (kompaktinis diskas) su publikacija anglų kalba “The Policy Approach of the European Union to Development Problems in Transitional Economies”

 

Summary in English                                                                                                       12

 

Note: the summary in English is only placed on the Internet site, but is not included in the published work.
1.  Publikacijos tikslai

 

Lietuvai ir kitoms Rytų Europos šalims integruojantis į Europos Sąjungą, vis svarbesnis tampa ES institucijų politinės įtakos naujoms valstybėms-narėms klausimas. Tik esant subalansuotai politinei ES institucijų įtakai, valstybės narės (ir kandidatės) gali priimti nacionalinius interesus atitinkančius sprendimus ir pasinaudoti narystės ES teikiamais privalumais.

 

Negalima teigti, kad ES institucijų įtaka yra perdėtai didelė arba neigiama. Priešingai – svarbu pažymėti, kad ši įtaka suvaidino nemažą teigiamą vaidmenį kuriant efektyvų valstybės vaidmenį ir formuojant šalies ekonominę politiką. Tačiau esama atvejų, kai Europos Sąjungos institucijos diktuoja (primeta) valstybėms narėms ir kandidatėms vienus ar kitus sprendimus – sprendimus, nebūtinai atitinkančius tų valstybių interesus. Ši įtaka gali būti akivaizdi (t.y. oficialus spaudimas priimti kažkokį sprendimą) arba užslėpta (t.y. neoficialus spaudimas, vykstantis organizacijos arba atskirų valstybės tarnautojų lygmenyje). Būtent atskirų valstybės tarnautojų tarpusavio santykiai yra šio darbo objektas.

 

Atsižvelgiant į padarytas prielaidas, publikacijos tikslas yra įvertinti Europos Sąjungos institucijų įtaką priimant sprendimus valstybėse-kandidatėse, visų pirma Lietuvoje. Publikacijoje yra telkiamasi ties PHARE programos, Europos Sąjungos struktūrinių fondų planavimo bei valdymo, viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolės klausimais ir argumentuojama, kad atskirų Europos Sąjungos valdininkų nuomonė su Europos Sąjungos struktūriniais fondais arba viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrole susijusiais klausimais gali suvaidinti labai svarų vaidmenį formuojant valstybės politiką. Nors dažnai tokia atskirų ES valdininkų įtaka yra vertintina kaip pozityvus veiksnys, kartais jos buvimas gali atnešti apčiuopiamų neigiamų rezultatų – tokia galimybė yra iliustruojama empiriniais pavyzdžiais, susijusiais su Lietuvos pasirengimu ES struktūriniams fondams, nacionalinės regionų plėtros politikos formavimu, viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolės plėtojimu 1998-2003 metais.

 

Publikacijoje yra pateikiami atliktų tyrimų rezultatai, parodantys sąryšį tarp Europos Komisijos darbuotojų nuomonių svyravimų ir valstybės politikos svyravimų pasirengimo ES struktūriniams fondams ir viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolės srityse. Šie rezultatai iliustruoja stiprų ryšį tarp Europos Komisijos darbuotojų nuomonės ir praktinių veiksmų, kurių buvo imamasi Lietuvoje toms nuomonėms įgyvendinti - net ir tais atvejais, kai šios nuomonės prieštaravo pačios Lietuvos valstybės tarnautojų ir politikų įsitikinimams. 

 

Taigi, publikacijoje yra įrodomas ryšys tarp atskirų Europos Komisijos valdininkų nuomonių ir praktinių veiksmų, kurių imasi valstybės-kandidatės tiems veiksmams įgyvendinti, ir analizuojamos priežastys, dėl kurių Lietuvos valstybės tarnautojai buvo  labiau linkę klausytis Europos Komisijos darbuotojų, o ne šalies politikų ir aukšto rango valstybės tarnautojų nuomonių. Šiame darbe teigiama, kad tokiomis priežastimis buvo valstybės tarnautojų noras išsaugoti savo karjerą, nepakankamas aukšto rango valstybės tarnautojų ir politikų informuotumas apie Europos integraciją. Siūlomos priemonės siekiant kontroliuoti per didelę vidutinės valstybės tarnautojų grandies priklausomybę nuo Europos Komisijos darbuotojų yra informacijos sklaida.

 

Publikacija susideda iš dviejų dalių – trumpo politikos memorandumo lietuvių kalba ir mokslinės publikacijos anglų kalba (pridedamame CD). Darbo išleidimą finansavo Atviros visuomenės instituto Zug‘o fondas (Šveicarija) ir Atviros visuomenės instituto Tarptautinių politikos stipendijų programa (Vengrija).

 

2. Europos Sąjungos struktūriniai fondai ir viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolė

 

ES struktūriniai fondai

 

Europos regioninė politika turi palyginti trumpą istoriją. 1975 metais buvo įsteigtas Europos regioninės plėtros fondas, nors steigimas įvyko „...tik po ilgų debatų ir tik tokioje formoje, kuri iš esmės skyrėsi nuo pradinio, žymiai ambicingesnio Europos Komisijos pasiūlymo“.[1] Po ERPF įsisteigimo, Europos regioninė politika pergyveno penkias reformas.  Pagrindinės reformų pastangos sietinos su 1989, 1994 ir 2000 metais.

 

1989 metais, galutinai susiformavo Struktūriniai fondai. Be Europos regioninės plėtros fondo, į struktūrinių fondų tarpą įėjo anksčiau įsteigti Europos socialinis fondas ir Europos žemės ūkio paramos ir garantijų fondo paramos sektorius.[2] Be to, 1989-1993 metais dvigubai padidėjo struktūrinių fondų lėšos. Manoma, kad tokio sprendimo priežastis buvo ES suvokimas, kad Europos Bendrosios Rinkos formavimasis gali turėti neigiamos įtakos atsiliekantiems ES regionams.  1989 metais taip pat susiformavo pagrindiniai iki šiol taikomi Struktūrinių fondų planavimo ir valdymo principai: paramos koncentravimo, koordinavimo, partnerystės, subsidiarumo, programavimo ir papildomumo.[3]

 

1994 metais buvo įsteigtas Sanglaudos fondas, suformuoti pagrindiniai ES regioninės politikos principai 1994-1999 metų periodui. Paramos paketas buvo suskirstytas į šešis tikslus, nors Tikslas Nr. 1 buvo svarbiausias ir finansine prasme pagrindinis ES regioninės politikos tikslas[4] – t.y. skatinti vystymąsi ir struktūrinius pokyčius atsiliekančiuose regionuose. Pažymima, kad iki 1999 metų ES regioninė politika (Struktūriniai fondai) jau apėmė 36 procentus viso ES biudžeto.[5]

 

Galiausiai, nuo 2000 metų, prasidėjus 2000-2006 m. programavimo periodui, įvyko eilė naujų, ne tokių revoliucingų pokyčių – buvo reformuoti regioninės politikos tikslai (jų liko tik 3, iš kurių Pirmas tikslas – mažinti skirtumus tarp regionų – išliko pagrindinis), sustiprėjo finansų kontrolė, dar labiau padidėjo Struktūrinių fondų biudžetas. Šiuo metu ES struktūrinių fondų parama yra teikiama šiems tikslams įgyvendinti:

 

Tikslas 1. Parama atsiliekantiems regionams.

Tikslas 2. Parama regionų konversijai.

Tikslas 3. Parama švietimo, mokymo, darbo vietų kūrimo politikai ir sistemoms.[6]

 

2000-2006 metams, Tikslui 1 įgyvendinti yra skirta 135,9 mlrd. eurų, Tikslui 2 – 22,5 mlrd eurų, Tikslui 3 – 24,05 mlrd. eurų.[7] Lietuvos ir Europos Sąjungos derybų rezultatai regioninės politikos ir struktūrinių instrumentų koordinavimo srityje leidžia tikėtis, kad 2004-2006 metais Lietuva kasmet gaus iš ES struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo po 455 mln. eurų, arba 131 eurą 1 gyventojui.[8]

 

Lietuvoje pasirengimo ES struktūriniams fondams darbai prasidėjo 1997 metais. Tuo metu pasirengimas šiems fondams buvo (iki 2001 metų) tapatinamas su šalies regionine politika. Tokį požiūrį palaikė ir nacionalinės institucijos, ir Europos Komisijos „Plėtros“ generalinė direkcija.  2001-2003 metais įgyvendinama PHARE 2000 Ekonominės ir socialinės sanglaudos iniciatyva sudarė prielaidas į atskirus regionus orientuotai regioninei politikai įgyvendinti, nors šios iniciatyvos priemonių spektras ir nebuvo didelis (apsiribojo žmogiškųjų išteklių plėtra, valstybės pagalba įmonėms). Tačiau tuo pat metu, nuo 2001 metų Europos Sąjungos struktūriniai fondai jau buvo tvirtai orientuojami į šalies kaip visumos ūkio plėtros problemų sprendimą. Dėl šio perorientavimo keitėsi administravimo struktūros, buvo iš naujo kuriama fondų planavimo praktika.

 

Pažymėtina, kad 1999-2001 metais, vykdant derybas su Europos Komisijos darbuotojais dėl derybinio skyriaus „Regioninė politika ir struktūrinių instrumentų koordinavimas“, Europos Komisijos „Plėtros“ generalinės direkcijos atskirų darbuotojų nuomonės keisdavosi reguliariai. Jeigu 2000 metų pradžioje buvo reikalaujama parinkti tik vieną regioną, kuris gautų ES PHARE 2000 Ekonominės ir socialinės sanglaudos programos paramą, tai mėnesio bėgyje jau buvo leista parinkti tris regionus. Jeigu pradžioje buvo teigiama, kad tas parinktas regionas arba regionai turės pasirengti regiono plėtros planą, tai vėliau buvo nurodyta, kad turi būti parengtas Nacionalinis plėtros planas ir regionų plėtros planai, o po to taip pat ir atskiri projektai. Kiekvienai pasikeitusiai nuomonei įgyvendinti valstybė-kandidatė turėjo apie 2-3 savaites, o kartais ir dar mažiau laiko. Tai, be jokios abejonės, destabilizavo pasirengimo PHARE 2000 programai darbus. Be to, visų šių svyravimų pasekoje įsivyravo lėšų valdymo ir kontrolės sistema, neturinti nieko bendro su Europos Sąjungos struktūriniais fondais, nors buvo deklaruojama, kad PHARE 2000 iniciatyva yra vieno iš pagrindinių ES struktūrinių fondų – Europos regioninės plėtros fondo – prototipas, padėsiantis valstybėms kandidatėms tinkamai pasirengti administruoti ES lėšas ateityje.

 

Pagrindinis klausimas, kuris iškyla paminėtame kontekste, yra – kaip ir kodėl 1997-2001 metais Lietuva ir kitos valstybės-kandidatės kūrė struktūras ir planavimo praktiką, pagal kurią visos ES struktūrinių fondų lėšos būtų panaudojamos regionų problemoms spręsti. Atsižvelgiant į tai, kad 2004-2006 metams ES struktūrinių fondų numatomos gauti lėšos sudaro 895,2 mln. eurų, o Sanglaudos fondo – 614,11 mln. eurų, toks regionalizuotas požiūris nuo patpradžių neatrodė logiškas. Šioje publikacijoje yra argumentuojama, kad vienintelė priežastis, dėl kurios ketverius metus buvo kuriamos realybės neatitinkančios struktūros ir praktika, buvo atskirų Europos Komisijos „Plėtros“ generalinės direkcijos darbuotojų nuomonės, kurių vidutinės grandies valstybės tarnautojai Lietuvoje nedrįso ignoruoti, o aukštesnės grandies valstybės tarnautojai ir politikai dėl informacijos stokos palaikė priimamus sprendimus. Šioje publikacijoje yra teigiama ir argumentuojama, kad tokia problema susiformavo todėl, kad Europos Sąjungos „Plėtimosi“ generalinės direkcijos darbuotojai neturėjo pakankamos kompetencijos šioje jiems nebūdingų funkcijų srityje, rekomendavo ir reikalavo Lietuvos valstybės tarnautojus priimti nelogiškus sprendimus, o pastarieji šiuos sprendimus priimdavo, nes nesitikėjo aukštensio rango valstybės tarnautojų ir politikų paramos priešingų sprendimų atveju. Šios paramos buvo sunku tikėtis dėl informacijos stokos ir sprendžiamų klausimų sudėtingumo (dėl šios priežasties susidariusių problemų nebuvo galima paaiškinti lengvai ir suprantamai, o bet kokiems mėginimams tą daryti buvo priešpastatomas Europos Komisijos kaip tarptautinės organizacijos autoritetas).

 

Viešoji vidaus finansų kontrolė

 

Viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolė (angl – public internal financial control) tapo Lietuvos ir Europos Sąjungos derybų objektu nuo 1998 metų. Tuo metu 28 derybinio skyriaus („Finansų kontrolės“ – aut pastaba) pagrindiniai reikalavimai nesirėmė jokiais Bendrijos acquis oficialiais reikalavimais, t.y. nebuvo jokios teisinės bazės, kuria reikėtų vadovautis. Patys Europos Komisijos darbuotojai teigdavo, kad sunku įvardinti aiškius standartus, kuriais reikėtų vadovautis, išskyrus bendro pobūdžio nuorodas į tarptautinius audito standartus ir gerą ES valstybių narių praktiką. Tokios bendro pobūdžio nuorodos sąlygojo didelį laisvės laipsnį ir neaiškumą, sistemingo požiūrio stoką diegiant viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolę valstybėse-kandidatėse. Dėl šio neaiškumo viešosios vidaus finansų kontrolės diegimo darbai tapo ypač atviri Europos Komisijos darbuotojų įtakai, nes apie tai, kiek Lietuva pasiekė diegdama šią kontrolę, buvo sprendžiama pagal tai, kaip apie pažangą atsiliepdavo atskiri „Biudžeto“ generalinės direkcijos darbuotojai.

 

1999-2000 metais instrukcijos iš Europos Komisijos aparato telkėsi ties šiais reikalavimais: nustatyti viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolės koncepciją, nustatyti teisinę bazę, parinkti institucijas, užtikrinti jų funkcionavimą. Buvo reikalaujama užtikrinti metodologinę viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolės priežiūrą, vidaus auditą ir jo nepriklausomumą. Tačiau nebuvo jokių nurodymų dėl to, kaip visas šias funkcijas reikėtų diegti, kaip perorganizuoti iki tol galiojusias kontrolės funkcijas (revizijų sistemas).

 

2001 metais šių klausimų svarbai taip pat turėjo įtakos bendroji finansų valdymo ir kontrolės decentralizavimo reforma, vykdoma Europos Komisijoje, kurios pradžią įtakojo 1999 - 2000 metų skandalingi įvykiai pačioje Europos Komisijoje dėl finansų valdymo. Tai žymiai įtakojo vidaus finansų kontrolės plėtrą ES šalyse narėse, pačioje Europos Komisijoje ir susijusių reikalavimų formulavimą šalims kandidatėms. Dėl minėtų priežasčių, pagrindinė Finansų kontrolės derybinio skyriaus dalis buvo formuluojama nusakant naująją, aukščiau įvardintą, reformos plėtrą Europos Komisijoje, t.y. reikalavimu įdiegti efektyvią vidaus finansų kontrolę, tuo pagrindžiant, kad požiūrio į bendrą vidaus kontrolės sistemos funkcionavimą įstaigoje nepakanka; būtina išskirti vidaus finansų kontrolės, kaip vienos iš svarbiausių vidaus kontrolės sistemos grandžių, elementus, nustatant jų reikšmę, paskirtį finansų valdymo kontekste bei aiškią atsakomybę. Be to, Lietuvos ir ES derybų periodo atitiktis minėtos reformos Europos Komisijoje pradžiai bei nuolatiniams ES reikalavimų pokyčiams dėl finansų valdymo ir kontrolės optimaliausių ir efektyviausių sistemų įtakojo neapibrėžtumą dėl vidaus finansų kontrolės diegimo, būtinų pradinių etapų. Ši „neapibrėžtumo, nenuoseklumo ir neaiškumo“ tendencija, vyravusi praktiškai visą derybų laikotarpį, yra aiškiai pastebima reikalavimuose dėl finansų kontrolės, kurie yra priskiriami Lietuvai, atitinkamuose integracijos dokumentuose. Derybų kontekste, Europos Komisija 2001 metais identifikavo susidariusių naujų sistemų įvairovę atskirose šalyse nustatydama, kad neužtenka šalių įrodymų, kad 1999 – 2000 m nustatyti ES kriterijai yra pasiekti nacionaliniame lygmenyje. Pradėtas svarstyti poreikis nuodugniam nepriklausomam ekspertiniam šalies įvertinimui (pasitelkiant OECD ekspertus).

2002 metais buvo nustatytas poreikis kiekvienai šaliai atlikti nepriklausomą vertinimą, priimti įstatymą vidaus finansų kontrolės klausimais, kuris būtų pilnai suderintas su Europos Komisija, priimti vidaus audito nuostatus, metodiką, užtikrinti teisiškai atskirą bendrą metodinį vadovavimą, siekti decentralizuotos sistemos modelio; užtikrinti mokymo programas irkokybišką funkcionavimą (praktiškai šie kriterijai tuo pačiu metu plėtojosi pačioje Komisijoje); Kriterijai dėstyti 1999 metais jau nebuvo tokie reikšmingi – kaip išankstinė finansų kontrolė, veiklos auditas. Tarptautiniai standartai, sisteminio požiūrio bei rizikos vertinimo principai atsiduria pirmoje vietoje.

2003 metais buvo vykdomas derybų uždarymo ir tolimesnės plėtros vertinimo laikotarpis. Atskirų šalių pažangos duomenys bei istorija išryškino derybų proceso netolygumą / disbalansą – tos šalys, kurias 1998-2000 metais ES vertino, kaip pažangiausias Finansų kontorlės derybų kontekste (Vengrija, Lenkija...), 2002-2003 metais turėjo didžiausių problemų šioje srityje ir buvo vertinamos paskutinėje dešimtuko vietoje. Ir atvirkščiai - Lietuvos pavyzdys.

Šiai publikacijai svarbus klausimas, kylantis viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolės kontekste, yra tas pats, kaip ir ES struktūrinių fondų atveju – kokia buvo atskirų Europos Komisijos aparato darbuotojų įtaka politikos procesui valstybėje – kandidatėje. Kaip matyti iš aukščiau pateiktos apybraižos,  pradiniuose etapuose Lietuvos valstybės tarnautojai ne visai tiksliai vykdė tų darbuotojų instrukcijas, dėl to turėjo nemažai problemų dėl 1999-2002 metais pareikštos kritikos Lietuvai, tačiau 2003 metais buvo pripažinti teisiais. Būtina pažymėti, kad tas faktas, jog Lietuvos valstybės tanautojai pažodžiui nevykdė Europos Komisijos aparato darbuotojų nurodymų 1999-2002 metais, nesulaukė aukšto rango valstybės tarnautojų bei politikų paramos. Tuo metu manyta, kad Lietuvos pažanga šiame sektoriuje yra menka. Tačiau tas faktas, kad viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolė turėjo mažiau sąsajų su piniginiais ištekliais ir dėl to kėlė mažiau susidomėjimo, leido vidutinio rango valstybės tarnautojams lengviau manevruoti ir priimti teisingus sprendimus. Tai būtų sunkiai įmanoma ES struktūrinių fondų atveju – pastaruoju atveju bet kokia kritika iš Europos Komisijos aparato pusės dėl pažangos stokos buvo priimama skausmingai. 

 

3. Europos Komisijos įtaka valstybės politikai

 

Publikacijoje teigiama, kad vykdant pasirengimo ES struktūriniams fondams darbus,  Europos Komisijos darbuotojų įtaka pasireiškia keliais aspektais: i) Europos Sąjungos teisės aktų interpretacija; ii) Specifinėmis sąlygomis, susietomis su ES paramos skyrimu ar standartų nustatymu, net jeigu tokių sąlygų/standartų ir nėra oficialiuosiuose teisės aktuose arba procedūrose.

 

Pirmuoju atveju, Europos Komisijos darbuotojai interpretuoja ES teisės aktus, o tais atvejais, kai atskirų klausimų Europos Bendrijų teisė nereglamentuoja, patys sukuria vienus ar kitus standartus. Antruoju atveju, Europos Sąjungos paramai ar atskiroms derybų dėl narystės sritims, skirtoms valstybėms-kandidatėms,  gali būti taikomos papildomos sąlygos, suformuluotos atskirų generalinių direkcijų, direkcijų arba pavienių darbuotojų iniciatyva. Šios sąlygos gali nuolat keistis. Pasikeitimų priežastys gali sietis su atskirų darbuotojų pasikeitimu Europos Komisijos aparate, nuomonių kaita dėl Europos Komisijos aparate vykstančių derybų. 

 

Europos Sąjungos įtaką politikos procesui Lietuvoje ir kitose Centrinės ir Rytų Europos šalyse galima būtų klasifikuoti į „oficialią“ įtaką, kai Europos Sąjungos politinės struktūros įtakoja Lietuvos, kaip valstybės, sprendimų priėmimą, ir „neoficialią“, kai atskiri Europos Komisijos darbuotojai įtakoja atskirų Lietuvos valstybės tarnautojų, skyrių ar departamentų veiklą. Pastaroji, „nematoma“ įtaka kol kas nebuvo pakankamai išanalizuota literatūroje. Tokio „nematomo“ poveikio buvimas gali iškreipti politikos sprendimų priėmimo logiką, kadangi valstybės tarnautojai, bijodami neigiamo jų darbo įvertinimo iš atskirų Europos Komisijos valdininkų pusės (o dėl šios priežasties taip pat ir iš savo tiesioginių viršininkų pusės) gali siūlyti nepagrįstus sprendimus. Tokia tikimybė buvo ir tebėra ypač didelė Europos Sąjungos struktūrinių fondų srityje ir kitose srityse, kurioms būdingos labai komplikuotos taisyklės ir kuriose politikai bei kiti sprendimų priėmėjai neturi pakankamų žinių, kad galėtų objektyviai įvertinti siūlomus sprendimus.

 

4. Kodėl Europos Komisijos valdininkų įtaka yra tokia didelė

 

Teorinėje literatūroje didelė Europos Komisijos įtaka politikos procesui valstybėse – kandidatėse yra aiškinama valdininkų asmeninio suinteresuotumo ir informacijos apie politikos sritį neprieinamumo motyvais. Valdininkas, atsakingas už ES struktūrinius fondus, yra suinteresuotas išsaugoti savo karjera bei reputaciją – todėl komplikuotų klausimų, susijusių su ES struktūriniais fondais, pristatymas valstybės politikams ir sprendimų priėmėjams yra dažnai daromas supaprastinta forma. Dažnai yra duodamos nuorodos į Europos Komisijos nuomonę, net jeigu tokia nuomonė suformuluojama žemo rango ES valdininko. Nuoroda į Europos Komisiją leidžia išvengti didesnių diskusijų dėl paties politikos sprendimo efektyvumo.

 

Mėginimas siūlyti alternatyvius, atskiriems Europos Komisijos valdininkams nepriimtinus sprendimus dažnai gali sukelti neigiamą šių valdininkų reakciją, o to pasekoje atitinkamo Lietuvos valstybės tarnautojo (skyriaus arba departamento) veikla gali susilaukti kritikos iš ES pusės. Tokiais atvejais Lietuvoje dažnai vis dar tebevyrauja tendencija, kad ES kritika yra palaikoma aukštesnio rango Lietuvos valstybės tarnautojų, politikų, spaudos, atskirų savo interesus ginančių interesų grupių. Valstybės tarnautojas, pasiūlęs nuomonę, alternatyvią tai, kurią rekomendavo jo kolega iš ES, turi tendenciją susilaukti ne tik būtinybės apginti savo nuomonę ypač svariais argumentais (nes ES atstovais dažniausiai bus tikima labiau), bet ir atsakyti už pasiūlytos alternatyvios politikos rezultatų stoką, net jeigu ši stoka kilo dėl priežasčių, nesusijusių su pasiūlytos alternatyvos efektyvumu (tokių kaip personalo stoka, atskirų ministerijų ir žinybų vilkinimas ir kt). Be to, tokiu atveju minėtam hipotetiniam valdininkui tektų patirti ir Europos Komisijos atstovų arba struktūrų kritikos padarinius. Dėl šios priežasties Lietuvos valstybės tarnautojų, dirbančių tose srityse, kurios yra atsiradusios ES dėka ir jos labai įtakojamos (ES struktūriniai fondai, viešojo sektoriaus vidaus finansų kontrolės metodologija ir kt), noras siūlyti politikos alternatyvas yra ribotas. Antra vertus, kadangi šiose minėtose srityse yra taikomos komplikuotos ES taisyklės, kurių aukštesnio rango valstybės tarnautojai ir politikai dažnai nėra nagrinėję, jiems yra sunku suprasti, kuri pusė (Lietuvos ar ES) yra teisi.  Dėl šios priežasties pasikliauti jų arbitražu dažnai nebūna įmanoma.

 

5. Didelės Europos Komisijos valdininkų įtakos įvertinimas

 

Didelė atskirų Europos Komisijos valdininkų įtaka Lietuvoje priimamiems sprendimams kartais gali būti teigiama. Paminėtini tokie atvejai, kaip buvusio EK „Plėtros“ generalinės direkcijos skyriaus vedėjo A.Henriksono reikalavimai didinti administracinius gebėjimus su ES struktūriniais fondais susijusiose srityse. Manytina, kad šių gebėjimų plėtotė tiesiogiai siejasi būtent su pono A.Henriksono spaudimu, nors būta ir kitų veiksnių. Tačiau, iš kitos pusės, pažymėtinas neigiamas buvusių EK „Plėtros“ generalinės direkcijos darbuotojų vaidmuo „rengiant“ Lietuvą ES struktūriniams fondams. Šie darbuotojai (ir „Plėtros“ generalinė direkcija apskritai) 1998-2000 metais rekomendavo Lietuvai pasirengimo ES struktūriniams fondas modelį, kuris prieštaravo ne tik pačios Europos Sąjungos struktūrinės paramos taisyklėms, bet ir ekonominei logikai. Pagal ES pasiūlytą ir Lietuvos (dėl prieš tai esančiame punkte nurodytų priežasčių) priimtą variantą, 14,000,000 eurų parama, skirta tik nežemės ūkio paskirties verslo konsultacijoms ir priofesiniam bei valdininkų mokymui, turėjo būti absorbuota keturiuose Lietuvos regionuose, trijuose iš kurių žemės ūkio dalis BVP buvo didžiausia Lietuvoje, o prieš tai buvusiais metais valstybės parama šiems tikslams siekė dešimtis ar net šimtus kartų mažesnes sumas. Nors vėliau galimų finansuoti priemonių spektras buvo žymiai praplėstas, kas ir išgelbėjo pačią programą nuo absorbcijos krizės [autoriaus nuomonė], Klaipėdos, Marijampolės, Utenos ir Tauragės apskrityse vis tiek susiformavo vietos paklausos neatitinkantis verslo ir mokymo paslaugų perteklius. Pažymėtina, kad A.Henrikson‘ui pasiūlius minėtą išplėstinį variantą, Lietuvos valdžios ir valdymo institucijos vėl su viskuo beveik besąlygiškai sutiko.   

 

Taigi, ES valdininkų įtaka politikos procesui gali būti teigiama, tačiau gali būti ir neigiama, ypač jeigu šios įtakos pasekmių aukštesnio rango valstybės tarnautojai ir/arba politikai dėl informacijos stokos negali objektyviai įvertinti.

 

6. Politikos rekomendacijos

 

Įvairiose šalyse koordinavimosi ir informacijos stokos problemos sprendžiamos įvairiai. Steigiami atskiri komitetai, nagrinėjantys valstybės tarnautojų siūlymus tais atvejais, kai jie nesutinka su savo vadovais arba su valstybės politika, reguliariai vykdomas vadovo/pavaldaus personalo ir atvirkščiai abipusis darbo įvertinimas, su kuriuo supažindinamas ir įstaigos vadovas, organizuojami seminarai ir pristatymai. Panašus priemonių spektras rekomenduotinas ir šiuo atveju. ES valdininkų siūlymų objektyvumas ir nauda turi būti kruopščiai įvertinami, į alternatyvius sprendimus atkreipiamas didesnis dėmesys.

 

Galima teigti, kad po Lietuvos tapimo ES valstybe nare, šioje publikacijoje minėtos problemos sumažės, nes didės Lietuvos politikų ir valstybės tarnautojų susidomėjimas Europos Sąjunga, jos teisės aktais, paramos skyrimo procedūromis. Dėl to bus įmanoma plačiau aptarti valstybėje rengiamus sprendimus (tokius, kaip Bendrojo programavimo dokumento turinys, valdymo procedūros). Vis dėlto negalima teigti, kad problema visiškai išnyks. Dėl to į Europos integracijos klausimais priimamus sprendimus kreiptinas didesnis dėmesys.

Summary in English

 

The objective of this policy paper is to present the policy problem that exists in many transitional economies of Eastern Europe – the excessive influence of the employees of the European Commission services on policy outcomes in the accession countries. The paper choses to analyse two sectors, in which the European Commission‘s influence has been particularly high – the EU structural funds and the public sector internal financial control – and argues that in these fields the policy actions taken by the accession countries corresponded with or fluctuated alongside with the opinions or demands raised by the EC officials, even in those cases when such national policy actions were against the general logic or incompatible with the national interests. It is noted in the paper that any attempts by the national middle-ranked civil servants to overcome the demands of the EC officials encountered difficulties both because of the criticism on the EC side and the pressure on the side of the country‘s high-ranked civil servants and politicians. Thus in those cases when the decision makers were trying to offer alternative solutions, they could have faces a number of dangers – such as increased pressure, reprimands or even dismissals for the lack of results – the results that were perceived to be positive only in cases indicated by the EC officials.

 

While there is a lot of literature on the policy influence of various international organizations on national policy outcomes, this literature is primarily focused on the „official“ side of the issue – i.e. official demands versus official responses. In this paper, the informal side is addressedrather than the official one – i.e. the demands raised by single EC officials at the technical rather than the political level, and the role of these demands in shaping the conduct of the Lithuanian civil servants. The paper argues that the influence of the EC officials is apparent even at this level and that it may significantly influence national policies in the sectors characterised by complicated rules and the need for specific expertise. In such sectors, the high-ranked officials and politicians would rely on the middle-ranked technocrats, but perceive the progress in terms of the assessments made by the EC. The middle-ranked technocrats, in their turn, would try to follow the EC demands made by even single officials, in order to avoid career problems, increased criticism for the lack of results.

 

The policy paper presents the analysis of the stated problem and formulates the policy recommendations – such as the increased attention to EU related decision making, creation of the boards made of politicians to analyse the alternative solutions offered by national civil servants in cases they disagree with their superiors. 

 

 

 

 


[1] Armstrong, H., Taylor, J. (2000) Regional Economics and Policy, 3rd Edition, Blackwell Publishers, p. 324.

[2] Vėliau prie Struktūrinių fondų prisidėjo Finansinis paramos žuvininkystei instrumentas.

[3] Pagal Armstrong, H., Taylor, J. (2000) Regional Economics and Policy, 3rd Edition, Blackwell Publishers.

[4] Šiam tikslui buvo skirta du trečdaliai ES struktūrinių fondų lėšų.

[5] Pagal Armstrong, H., Taylor, J. (2000) Regional Economics and Policy, 3rd Edition, Blackwell Publishers.

[7] Tarybos reglamentas 1260/1999 (1999.06.21) “Dėl bendrųjų Struktūrinių fondų principų”.

[8] Europos Komitetas prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės, http://www.euro.lt/showitems.php?TopMenuID=2&MenuItemID=312&ItemID=2803&LangID=1