Algirdas Petkevičius

© Algirdas Petkevičius

Tarptautinių organizacijų socialinė atsakomybė – Europos Sąjungos požiūris į ūkio plėtros problemas tranzitinės ekonomikos šalyse

Darbas parengtas pagal mokslo tyrimo “Social Responsibility of Global Governance Institutions: The Policy Approach of the European Union and the World Bank to Development Problems in Transitional Economies”, finansuoto Atviros visuomenės instituto tarptautinės politicos stipendijų programos, rezultatus.

(Pastaba: Tai yra tik tarpinis darbo rezultatas, kuris neturėtų būti cituojamas, naudojamas arba vertinamas, kol nebus užbaigtas. Šis tarpinis darbo rezultatas yra patalpintas tik atskaitomybės tikslais)

1. Publikacijos tikslai

Šios publikacijos tikslas yra apžvelgti Europos Sąjungos institucijų (visų pirma Europos Komisijos) įtaką priimant su ūkio plėtra susijusius sprendimus valstybėse-kandidatėse, visų pirma Lietuvoje. Publikacijoje yra telkiamasi ties Europos Sąjungos struktūrinių fondų planavimo bei valdymo klausimais ir argumentuojama, kad atskirų Europos Sąjungos valdininkų nuomonė su Europos Sąjungos struktūriniais fondais susijusiais klausimais gali suvaidinti svarų vaidmenį formuojant valstybės politiką. Nors dažnai tokia atskirų ES valdininkų įtaka yra vertintina kaip pozityvus veiksnys, kartais jos buvimas gali atnešti apčiuopiamų neigiamų rezultatų – tokia galimybė yra iliustruojama empiriniais pavyzdžiais, susijusiais su Lietuvos pasirengimu ES struktūriniams fondams ir nacionalinės regionų plėtros politikos formavimu 1998-2000 metais.

2. Europos Sąjungos struktūriniai fondai[1]

Europos regioninė politika turi palyginti trumpą istoriją. 1975 metais buvo įsteigtas Europos regioninės plėtros fondas, nors steigimas įvyko „...tik po ilgų debatų ir tik tokioje formoje, kuri iš esmės skyrėsi nuo pradinio, žymiai ambicingesnio Europos Komisijos pasiūlymo“.[2] Po ERPF įsisteigimo, Europos regioninė politika pergyveno penkias reformas. Pagrindinės reformų pastangos sietinos su 1989, 1994 ir 2000 metais.

1989 metais, galutinai susiformavo Struktūriniai fondai. Be Europos regioninės plėtros fondo, į struktūrinių fondų tarpą įėjo anksčiau įsteigti Europos socialinis fondas ir Europos žemės ūkio paramos ir garantijų fondo paramos sektorius.[3] Be to, 1989-1993 metais dvigubai padidėjo struktūrinių fondų lėšos. Manoma, kad tokio sprendimo priežastis buvo ES suvokimas, kad Europos Bendrosios Rinkos formavimasis gali turėti neigiamos įtakos atsiliekantiems ES regionams. 1989 metais taip pat susiformavo pagrindiniai iki šiol taikomi Struktūrinių fondų planavimo ir valdymo principai: paramos koncentravimo, koordinavimo, partnerystės, subsidiarumo, programavimo ir papildomumo.[4]

1994 metais buvo įsteigtas Sanglaudos fondas, suformuoti pagrindiniai ES regioninės politikos principai 1994-1999 metų periodui. Paramos paketas buvo suskirstytas į šešis tikslus, nors Tikslas Nr. 1 buvo svarbiausias ir finansine prasme pagrindinis ES regioninės politikos tikslas[5] – t.y. skatinti vystymąsi ir struktūrinius pokyčius atsiliekančiuose regionuose. Pažymima, kad iki 1999 metų ES regioninė politika (Struktūriniai fondai) jau apėmė 36 procentus viso ES biudžeto.[6]

Galiausiai, nuo 2000 metų, prasidėjus 2000-2006 m. programavimo periodui, įvyko eilė naujų, ne tokių revoliucingų pokyčių – buvo reformuoti regioninės politikos tikslai (jų liko tik 3, iš kurių Pirmas tikslas – mažinti skirtumus tarp regionų – išliko pagrindinis), sustiprėjo finansų kontrolė, dar labiau padidėjo Struktūrinių fondų biudžetas. Šiuo metu ES struktūrinių fondų parama yra teikiama šiems tikslams įgyvendinti:

Tikslas 1. Parama atsiliekantiems regionams.

Tikslas 2. Parama regionų konversijai.

Tikslas 3. Parama švietimo, mokymo, darbo vietų kūrimo politikai ir sistemoms.[7]

2000-2006 metams, Tikslui 1 įgyvendinti yra skirta 135,9 mlrd. eurų, Tikslui 2 – 22,5 mlrd eurų, Tikslui 3 – 24,05 mlrd. eurų.[8] Lietuvos ir Europos Sąjungos derybų rezultatai regioninės politikos ir struktūrinių instrumentų koordinavimo srityje leidžia tikėtis, kad 2004-2006 metais Lietuva kasmet gaus iš ES struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo po 455 mln. eurų, arba 131 eurą 1 gyventojui.[9]

Lietuvoje pasirengimo ES struktūriniams fondams darbai prasidėjo 1997 metais. Tuo metu pasirengimas šiems fondams buvo (iki 2001 metų) tapatinamas su šalies regionine politika. Tokį požiūrį palaikė ir nacionalinės institucijos, ir Europos Komisijos „Plėtros“ generalinė direkcija, nors niekada nepalaikė „Regioninės politikos ir sanglaudos“ generalinė direkcija. 2001-2003 metais įgyvendinama PHARE 2000 Ekonominės ir socialinės sanglaudos iniciatyva sudarė prielaidas į atskirus regionus orientuotai regioninei politikai įgyvendinti, nors šios iniciatyvos priemonių spektras ir nebuvo didelis (apsiribojo žmogiškųjų išteklių plėtra, valstybės pagalba įmonėms). Tačiau nuo 2001 metų Europos Sąjungos struktūriniai fondai buvo tvirtai orientuojami į šalies kaip visumos ūkio plėtros problemų sprendimą.

3. Europos Komisijos įtaka valstybės politikai

Vykdant pasirengimo ES struktūriniams fondams darbus, Europos Komisijos darbuotojų įtaka pasireiškia keliais aspektais: i) Europos Sąjungos teisės aktų interpretacija; ii) Specifinėmis sąlygomis, susietomis su ES paramos skyrimu, net jeigu tokių sąlygų ir nėra oficialiuosiuose teisės aktuose arba procedūrose.

Pirmuoju atveju, Europos Komisijos darbuotojai interpretuoja ES teisės aktus, o tais atvejais, kai atskirų klausimų Europos Bendrijų teisė nereglamentuoja, patys sukuria vienus ar kitus standartus. Antruoju atveju, Europos Sąjungos paramai, skirtai valstybėms-kandidatėms, gali būti taikomos papildomos sąlygos, suformuluotos atskirų generalinių direkcijų, direkcijų arba pavienių darbuotojų iniciatyva.

Europos Sąjungos įtaką politikos procesui Lietuvoje ir kitose Centrinės ir Rytų Europos šalyse galima būtų klasifikuoti į „oficialią“ įtaką, kai Europos Sąjungos politinės struktūros įtakoja Lietuvos, kaip valstybės, sprendimų priėmimą, ir „neoficialią“, kai atskiri Europos Komisijos darbuotojai įtakoja atskirų Lietuvos valstybės tarnautojų, skyrių ar departamentų veiklą. Pastaroji, „nematoma“ įtaka kol kas nebuvo pakankamai išanalizuota literatūroje. Tokio „nematomo“ poveikio buvimas gali iškreipti politikos sprendimų priėmimo logiką, kadangi valstybės tarnautojai, bijodami neigiamo jų darbo įvertinimo iš atskirų Europos Komisijos valdininkų pusės (o dėl šios priežasties taip pat ir iš savo tiesioginių viršininkų pusės) gali siūlyti ekonomiškai nepagrįstus sprendimus. Tokia tikimybė buvo ir tebėra ypač didelė Europos Sąjungos struktūrinių fondų srityje ir kitose srityse, kurioms būdingos labai komplikuotos taisyklės ir kuriose politikai bei kiti sprendimų priėmėjai neturi pakankamų žinių, kad galėtų objektyviai įvertinti siūlomus sprendimus.

4. Kodėl Europos Komisijos valdininkų įtaka yra tokia didelė

Teorinėje literatūroje didelė Europos Komisijos įtaka politikos procesui valstybėse – kandidatėse yra aiškinama valdininkų asmeninio suinteresuotumo ir informacijos apie politikos sritį neprieinamumo motyvais. Valdininkas, atsakingas už ES struktūrinius fondus, yra suinteresuotas išsaugoti savo karjera bei reputaciją – todėl komplikuotų klausimų, susijusių su ES struktūriniais fondais, pristatymas valstybės politikams ir sprendimų priėmėjams yra dažnai daromas supaprastinta forma. Dažnai yra duodamos nuorodos į Europos Komisijos nuomonę, net jeigu tokia nuomonė suformuluojama žemo rango ES valdininko. Nuoroda į Europos Komisiją leidžia išvengti didesnių diskusijų dėl paties politikos sprendimo efektyvumo.

Mėginimas siūlyti alternatyvius, atskiriems Europos Komisijos valdininkams nepriimtinus sprendimus dažnai gali sukelti neigiamą šių valdininkų reakciją, o to pasekoje atitinkamo Lietuvos valstybės tarnautojo (skyriaus arba departamento) veikla gali susilaukti kritikos iš ES pusės. Tokiais atvejais Lietuvoje dažnai vis dar tebevyrauja tendencija, kad ES kritika yra palaikoma aukštesnio rango Lietuvos valstybės tarnautojų, politikų, spaudos, atskirų savo interesus ginančių interesų grupių. Valstybės tarnautojas, pasiūlęs nuomonę, alternatyvią tai, kurią rekomendavo jo kolega iš ES, turi tendenciją susilaukti ne tik būtinybės apginti savo nuomonę ypač svariais argumentais (nes ES atstovais dažniausiai bus tikima labiau), bet ir atsakyti už pasiūlytos alternatyvios politikos rezultatų stoką, net jeigu ši stoka kilo dėl priežasčių, nesusijusių su pasiūlytos alternatyvos efektyvumu (tokių kaip personalo stoka, atskirų ministerijų ir žinybų vilkinimas ir kt). Be to, tokiu atveju minėtam hipotetiniam valdininkui tektų patirti ir Europos Komisijos atstovų arba struktūrų kritikos padarinius. Dėl šios priežasties Lietuvos valstybės tarnautojų, dirbančių tose srityse, kurios yra atsiradusios ES dėka ir jos labai įtakojamos (ES struktūriniai fondai, finansų kontrolės metodologija ir kt), noras siūlyti politikos alternatyvas yra ribotas. Antra vertus, kadangi šiose minėtose srityse yra taikomos komplikuotos ES taisyklės, kurių aukštesnio rango valstybės tarnautojai ir politikai dažnai nėra nagrinėję, jiems yra sunku suprasti, kuri pusė (Lietuvos ar ES) yra teisi. Dėl šios priežasties pasikliauti jų arbitražu dažnai nebūna įmanoma.

5. Didelės Europos Komisijos valdininkų įtakos įvertinimas

Didelė atskirų Europos Komisijos valdininkų įtaka Lietuvoje priimamiems sprendimams kartais gali būti teigiama. Paminėtini tokie atvejai, kaip buvusio EK „Plėtros“ generalinės direkcijos skyriaus vedėjo A.Henriksono reikalavimai didinti administracinius gebėjimus su ES struktūriniais fondais susijusiose srityse. Manytina, kad šių gebėjimų plėtotė tiesiogiai siejasi būtent su pono A.Henriksono spaudimu, nors būta ir kitų veiksnių. Tačiau, iš kitos pyusės, pažymėtinas neigiamas buvusio EK „Plėtros“ generalinės direkcijos skyriaus vedėjo J.Tresour‘o vaidmuo „rengiant“ Lietuvą ES struktūriniams fondams. Gerb. J.Trestour‘as (ir „Plėtros“ generalinė direkcija apskritai) 1998-2000 metais rekomendavo Lietuvai pasirengimo ES struktūriniams fondas modelį, kuris prieštaravo ne tik pačios Europos Sąjungos struktūrinės paramos taisyklėms, bet ir ekonominei logikai. Pagal ES pasiūlytą ir Lietuvos (dėl prieš tai esančiame punkte nurodytų priežasčių) priimtą variantą, 14,000,000 eurų parama, skirta tik nežemės ūkio paskirties verslo konsultacijoms ir priofesiniam bei valdininkų mokymui, turėjo būti absorbuota keturiuose Lietuvos regionuose, trijuose iš kurių žemės ūkio dalis BVP buvo didžiausia Lietuvoje, o prieš tai buvusiais metais valstybės parama šiems tikslams siekė dešimtis ar net šimtus kartų mažesnes sumas. Nors vėliau galimų finansuoti priemonių spektras buvo žymiai praplėstas (tą padarė J.Trestour‘o reikalų perėmėjas A.Henrikson‘as), kas ir išgelbėjo pačią programą nuo absorbcijos krizės [autoriaus nuomonė], Klaipėdos, Marijampolės, Utenos ir Tauragės apskrityse vis tiek susiformavo vietos paklausos neatitinkantis verslo ir mokymo paslaugų perteklius. Pažymėtina, kad A.Henrikson‘ui pasiūlius minėtą išplėstinį variantą, Lietuvos valdžios ir valdymo institucijos vėl su viskuo beveik besąlygiškai sutiko.

Taigi, ES valdininkų įtaka politikos procesui gali būti teigiama, tačiau gali būti ir neigiama, ypač jeigu šios įtakos pasekmių aukštesnio rango valstybės tarnautojai ir/arba politikai dėl informacijos stokos negali objektyviai įvertinti.

6. Politikos rekomendacijos

Įvairiose šalyse koordinavimosi ir informacijos stokos problemos sprendžiamos įvairiai. Steigiami atskiri komitetai, nagrinėjantys valstybės tarnautojų siūlymus tais atvejais, kai jie nesutinka su savo vadovais arba su valstybės politika, reguliariai vykdomas vadovo/pavaldaus personalo ir atvirkščiai abipusis darbo įvertinimas, su kuriuo suopažindinamas ir įstaigos vadovas, organizuojami seminarai ir pristatymai. Panašus priemonių spektras rekomenduotinas ir šiuo atveju. ES valdininkų siūlymų objektyvumas ir nauda turi būti kruopščiai įvertinami, į alternatyvius sprendimus atkreipiamas didesnis dėmesys.

[1] Ši dalis paremta publikacijoje “Petkevičius, A (2003) Regioninė politika periferiniam regionui: tendencijos ir galimybės, Vilnius“ esančia informacija. Ši dalis bus keičiama.

[2] Armstrong, H., Taylor, J. (2000) Regional Economics and Policy, 3^rd Edition, Blackwell Publishers, p. 324.

[3] Vėliau prie Struktūrinių fondų prisidėjo Finansinis paramos žuvininkystei instrumentas.

[4] Pagal Armstrong, H., Taylor, J. (2000) Regional Economics and Policy, 3^rd Edition, Blackwell Publishers.

[5] Šiam tikslui buvo skirta du trečdaliai ES struktūrinių fondų lėšų.

[6] Pagal Armstrong, H., Taylor, J. (2000) Regional Economics and Policy, 3^rd Edition, Blackwell Publishers.

[8] Tarybos reglamentas 1260/1999 (1999.06.21) “Dėl bendrųjų Struktūrinių fondų principų”.