С момента осуществления административной реформы в Украине под термином «информационная политика» чаще всего понимается тот или иной способ обращения с информационными потоками и ресурсами со стороны различных институциональных субъектов (например, государственных органов, отдельных организаций и учреждений, которые могут иметь свои представления и интересы при работе с информацией). В рамках такого подхода информация выступает, прежде всего, в качестве управленческого ресурса, который является объектом намеренной манипуляции и выполняет чисто техническую функцию.
До сих пор не получило должного внимания общественности и государственных деятелей рассмотрение информационной политики как комплекса информационных мероприятий, имеющих целью изменение знаний, отношения и поведения определенных социальных групп. В этом случае информация становится инструментом воздействия, а целевые социальные группы – объектом информационной деятельности. В свою очередь, информация приобретает свойства не только управленческого, но и политического, социального ресурса. Применительно к практической деятельности государственных органов, такая трактовка термина предполагает не только свободный доступ заинтересованных групп и граждан к информации в распоряжении госорганов, но и активные информационные мероприятия, которые инициируются, реализуются и оцениваются самим государством.
Актуальность такой трактовки термина «информационная политика» и комплексной интерпретации информации как управленческого, политического и социального ресурса кажется очевидной. С разрушением советского строя государство уже не является закрытой самодостаточной информационной системой. Анализ, а тем более прогнозирование результатов государственных программ и реформ без тщательного учета информированности целевых аудиторий, их интерпретаций информации, предоставленной государственными органами, и их практической деятельности на основе этих интерпретаций, ущербны или зачастую неверны. Недооценка значения информации как политического ресурса делает самые совершенные системы обработки управленческой информации бесполезными. Секретом Полишинеля является существенное занижение производителями сельскохозяйственной продукции своих производственных показателей и, как следствие, занижение центральными ведомствами соответствующих общенациональных показателей. Однако именно на эти показатели ориентируются действия государства в области сельского хозяйства!
В условиях «переходного периода» информационная политика государства приобретает еще большее значение. Именно государство, при этом зачастую лишь исполнительная ветвь государственной власти, определяет правила и участников «перехода», а также его последствия для всего населения и разнообразных социальных групп. Например, Указы Президента в области аграрной и земельной реформы и, что не менее важно, их реальное воплощение местными исполнительными органами имеют своим результатом то, что определенные социальные группы уже сейчас получают выгоду и укрепляют свои социальные (и властные) позиции, а некоторые группы несут основное социальное бремя «перехода» в надежде получить обещанные социальные дивиденды в будущем.
Ясно, что как легитимность самого государства, так и эффективность проводимых им преобразований зависит от того, насколько интересы различных социальных групп учитываются в процессе «перехода» и насколько активно и продуктивно их участие в преобразованиях.
Необходимо также принимать во внимание, что новая социально-экономическая реальность, выстраиваемая в результате реформ, является абсолютно незнакомой (если – не чуждой!) для социального опыта значительной части граждан государства.
Низкая информированность, недоверие населения к государственным органам имеет вполне ощутимые проявления и в перегруженности всех ветвей и уровней власти жалобами, обращениями, запросами, исками и т.п. Например, по словам одного из руководителей областного управления по земельным ресурсам, до 80% всех жалоб крестьян поступают в управление из вышестоящих инстанций. По сведениям активистов общественных организаций и некоторых чиновников в регионах, значительная часть жалоб и судебных исков юридически необоснованна и вызвана незнанием элементарных правовых норм, регулирующих обретение крестьянами прав собственности на земельный и имущественные паи. Однако рассмотрение исков отнимает массу времени и ресурсов в местных судах и администрациях, обеспеченность которых как человеческими, так и материальными ресурсами крайне низка. Очевидно, что одной из основных причин такой ситуации является слабая информированность крестьян о функциях различных государственных органов, вовлеченных в проведение земельной реформы, а также о правовых основах аграрного и земельного реформирования.
Целью проводимого исследования является разработка рекомендаций относительно государственной информационной политики в сфере аграрной и земельной реформы, а также выработка модели информационного обеспечения реформ, которые затрагивают интересы значительной части украинского населения (например, реформа жилищно-коммунального хозяйства, пенсионная реформа и т.п.). Разработка таких рекомендаций основывается на анализе информационных мероприятий государства («активные» информационные мероприятия, открытость центральных и местных органов власти, их институциональное взаимодействие, использование каналов информирования, контролируемых государственными органами), сельского коммуникационного пространства, свободы журналистской деятельности, информационных усилий международных проектов и организаций, а также украинских общественных организаций, социально-политической сущности и реального хода осуществления земельной реформы. Исследование проводится с марта 2001 года.
Методами исследования являются интервьюирование национальных и региональных экспертов (юристы, экономисты, ведущие журналисты, политологи и политики, консультанты международных проектов, активисты общественных организаций, чиновники), комплексный анализ существующих социологических исследований, проведенных в Украине, России и странах Восточной Европы, контент анализ публикаций в центральных и местных печатных масс медиа, и т.д.
Результаты исследования, представленные ниже, являются предварительными, поскольку не завершена серия региональных экспертных интервью и контент анализ журналистских публикаций.
Косвенными показателями серьезных недостатков в информационном обеспечении аграрной и земельной реформы являются результаты социологических опросов, проведенных Фондом “Демократические инициативы” совместно с компанией “Социс”(2), Украинским институтом социальных исследований (УИСИ)(3) и Украинским центром экономических и политических исследований (УЦЭПИ) (4). Если в 1994 году только 27% респондентов “скорее негативно” относились к приватизации земли, то к 2000 году их доля увеличилась до 37% (динамика “скорее позитивного” отношения: от 53% в 1994 году до 40% в 2000 году, при 23% не определившихся) (данные опросов “Социс”). Согласно данным опроса УЦЭПИ 2001 года, 13% опрошенных крестьян считают, что работники бывших колхозов выиграют в результате аграрной реформы, 42% считают, что выиграют руководители местной власти, 36% - бывшие председатели колхозов, 33% - фермеры и руководители других бизнесовых структур. Согласно сентябрьскому опросу УИСИ, 62% опрошенных в той или иной степени не доверяют Президенту Украины, 57% - Кабмину, и от 44 до 48% не доверяют главам госадминистраций области, района, главам сельских советов, а также областным, районным и сельским советам.
Не существует единого институционального центра, который был бы ответственным за разработку, осуществление и оценку информационных мероприятий. Первые две задачи выполняются Министерством аграрной политики, Госкомитетом по земельным ресурсам, Кабинетом министров, Администрацией Президента и Комиссией по вопросам аграрной политики при Президенте, в рамках их полномочий. Примечательно, что ни один эксперт национального уровня не указал, что Госкомитет по информационной политике, теле- и радиовещанию принимал какое-либо участие в координации информационной поддержки аграрной и земельной реформы, хотя такая задача, согласно Положению о Комитете, является одной из его основных задач. Кажется, что лишь Комиссия при Президенте выполняет комплекс функций по координации, инициации и, возможно, оценке информационных мероприятий.
Социологические исследования являются одним из наиболее распространенных и эффективных методов оценки социальных эффектов государственных программ и реформ. Однако в Украине государственные органы не заказывали ни одного социологического опроса по проблемам аграрной и земельной реформы до 2001 года. Если в России мониторинг общественного мнения об аграрной и земельной реформе практически институционализирован(5) , в Украине такая задача выполняется социологическими институтами или общественными организациями, как правило, на гранты международных организаций и проектов. Единственным исключением является исследование УЦЭПИ.
Было бы несправедливым утверждать, что все руководители органов исполнительной власти не осознают важности социального мониторинга. Например, Институт землеустройства с середины 90-х годов самостоятельно проводил опросы в областях, посвященные проблемам реформирования земельных отношений (6). Впрочем, достоверность и адекватность их результатов вызывают сомнения. В худшем случае - политическая спекуляция, в лучшем – неадекватная и непрофессиональная интерпретация характеризуют использование социологических исследований в политических и общественных дебатах в Украине (7).
Все респонденты национального уровня считают, что есть отдельные информационные мероприятия государства, но нет информационной политики в сфере аграрной и земельной реформы. Недостаток материальных и квалифицированных человеческих ресурсов являются самыми распространенными и традиционными объяснениями такой ситуации. Значительная часть экспертов считает, что высшее руководство соответствующих министерств и ведомств осознает необходимость более активной информационной политики. Однако другая часть считает, что земельная и аграрная реформы проводятся в интересах бывших председателей колхозов, местных властей и крупных агро-предприятий, тесно связанных с чиновниками в центре и на местах, и поэтому информирование сельского населения сведено к минимуму.
Министерство аграрной политики имеет пресс-департамент, проводит пресс-конференции, пресс-туры, брифинги, организует интервью с высшими руководителями министерства. Однако пресс-департамент состоит из одного человека – пресс-секретаря, который не имел на момент интервью компьютера и постоянного доступа к интернету. По мнению опрошенных журналистов, роль этого департамента сводится лишь к организации пресс-конференций и интервью. Качество и надежность информации, предоставляемой министерскими чиновниками, критикуется значительной частью журналистов-аграрников. Некоторые утверждали, что она сознательно фальсифицируется. Кажется, что Комиссия при Президенте играет более активную роль в организации мероприятий, нацеленных на информирование как журналистов, так и более широких кругов общественности.
«Активные» государственные информационные мероприятия , упоминавшиеся экспертами, включают традиционное участие местных чиновников в общих собраниях членов хозяйств, более-менее регулярные информационные выезды в села, распространение информационных материалов, организацию публикаций и передач в печатных и электронных СМИ, которые контролируются государственными органами. На государственном ТВ канале «УТ-1» и радио «Колос» были введены специальные передачи, посвященные реформам (8). Вместе с тем, значительная часть опрошенных экспертов скептически оценивает эффективность перечисленных мероприятий. В конечном счете, она зависит от желания местных чиновников, поскольку контролю над их информационной деятельностью отводится маргинальная роль. Эксперты разделились в оценке упомянутых теле- и радиопередач. Некоторые склонны называть «Сільський час» «асфальтной программой», поскольку она представляет «потемкинские деревни» и не включает информационные консультации, другие оценивают ее положительно.
Выводы об открытости соответствующих государственных институтов основываются на интервью с подавляющим большинством журналистов-аграрников национального уровня, журналистами областных газет трех областей и редакторами семи районных газет. Определенная часть журналистов национального уровня удовлетворены степенью открытости Министерства аграрной политики и Госкомитета по земельным ресурсам. Гораздо большая часть считает, что эти учреждения предоставляют только ту информацию, которая благоприятна для них. Есть журналисты, приближенные к высшему руководству или некоторым чиновникам и имеющие более полный доступ к информации, однако, как правило, они осуществляют лишь «одобренные» утечки информации. Это наблюдение применимо также и к местным условиям. Вопрос об открытости государственных органов для журналистов, работающих в масс медиа, контролируемых местными (особенно – районными) государственными учреждениями, зачастую неадекватен, потому что, как отметил один эксперт, редактора и ведущие журналисты, как правило, «входят в местное Политбюро». Доступ к информации независимых журналистов на местах и в центре очень часто определяется их личными отношениями с соответствующими чиновниками.
Эти выводы перекликаются с темой свободы журналистской деятельности. Никто из экспертов не указал, что на него давили чиновники с целью не допустить публикации критических материалов. Вместе с тем, значительная часть как национальных, так и местных журналистов отмечали нетерпимое отношение к острым материалам со стороны государственных чиновников. Два журналиста национального уровня говорили, что представители Администрации Президента и Министерства звонили в их редакции и «настоятельно» советовали воздержаться от публикации определенных статей. Некоторые журналисты указывали, что иногда их не аккредитируют или не приглашают на пресс-конференции, потому что их публикации и газеты не нравятся соответствующим руководителям. Некоторые журналисты приводили конкретные примеры, когда даже чиновники реформаторского толка крайне нетерпимо относились к их критическим замечаниям. Заметное негативное значение имеет «самоцензура» журналистов.
Международные проекты и организации играли и играют ключевую роль в обеспечении информационной поддержки аграрной и земельной реформ. Основные информационные материалы были разработаны консультантами этих проектов и организаций (безусловно, с привлечением государственных чиновников) или были опубликованы при их финансовой поддержке. Лишь международные проекты осуществляли информационные кампании, нацеленные на информирование как всего сельского населения, так и его отдельных социальных групп. Они также осуществляли самые масштабные кампании в национальных печатных и электронных масс медиа. Именно они первыми ознакомили сельские аудитории с современными методами public relations и провели серию соответствующих тренингов для чиновников, работающих в сфере аграрной и земельной реформы.
Вместе с тем, широкое использование международной помощи, наряду с очевидными преимуществами, имеет серьезные недостатки: потеря государством инициативы, неспособность быстро реагировать на внезапно возникающие информационные потребности, существенное ослабление контроля над ходом информационной кампании и т.д. Например, если по проблемам паевания земли международными организациями было издано несколько информационных материалов, то по проблемам паевания имущества они не разработали ни одного информационного пособия, рассчитанного на массовую аудиторию, а государственные учреждения не смогли оперативно заполнить «внезапно» возникший информационный вакуум.