Okoliczności sprawy

Fikri Sali Hasan był głównym muftim Bułgarii począwszy od 1992 r. Ismail Ahmed Chaush pracował jako nauczyciel w Instytucie Islamskim w Sofii. Od 1995 r. miał ponadto pełnić, czemu władze bułgarskie jednak zaprzeczały, funkcję sekretarza w urzędzie głównego muftiego, instytucji stojącej na czele wszystkich wspólnot muzułmańskich kraju, oraz wydawcy jej pasma pt. Muzułmanin.

Pod koniec 1989 r. w Bułgarii rozpoczął się proces demokratyzacji. Wkrótce część działaczy muzułmańskich podjęła wysiłki, aby usunąć dotychczasowego głównego muftiego Gendzheva oraz członków Najwyższej Świętej Rady, oskarżanych o współpracę z reżimem komunistycznym. Stare przywództwo także posiadało swoich stronników, co doprowadziło do podziału wewnątrz wspólnoty muzułmańskiej.

W październiku 1991 r. w Bułgarii odbyły się wybory parlamentarne wygrane przez zwolenników demokratycznych przemian. 10 lutego 1992 r. Dyrekcja Wyznań Religijnych (dalej Dyrekcja), urząd o randze ministerstwa istniejący przy Radzie Ministrów, uznał wybór Gendzheva na muftiego w 1988 r. za nieważny. Kilka dni później zarejestrowano Tymczasową Świętą Radę, która miała reprezentować wspólnoty muzułmańskie do czasu wyboru przywództwa przez krajową konferencję muzułmanów. Gendzhev, który nadal twierdził, że jest głównym muftim, wniósł odwołanie do Sądu Najwyższego. Sędziowie orzekli, że decyzja Dyrekcji została wydana zgodnie z kompetencjami i nie podlega zaskarżeniu.

19 września 1992 r. Krajowa Konferencja Muzułmanów, zwołana przez tymczasowe kierownictwo, wybrała Hasana na głównego muftiego oraz przyjęła nowy statut wspólnot muzułmańskich. Statut oraz wybór zostały następnie zatwierdzone przez Dyrekcję. Nie zakończyło to jednak napięć wokół przywództwa.

W czerwcu 1994 r. Dyrekcja zwróciła się do Hasana o zwołanie krajowej konferencji w celu usunięcia problemów, które pojawiły się w czasie wyborów lokalnych przywódców. Zanim do niej doszło, własną konferencję zorganizowali tymczasem na początku listopada zwolennicy Gendzheva, którzy wybrali go na przewodniczącego Najwyższej Świętej Rady, ogłosili się jedyną legalną reprezentacją muzułmanów oraz przyjęli własny statut. Wystąpiono następnie do Dyrekcji o dokonanie odpowiednich rejestracji. W odpowiedzi na te wydarzenia Najwyższa Święta Rada kierowana przez Hasana postanowiła zwołać konferencję na 28 stycznia 1995 r.

Tymczasem w Bułgarii odbyły się wybory parlamentarne zakończone zwycięstwem postkomunistycznej Bułgarskiej Partii Socjalistycznej. 16 stycznia 1995 r. nowa Dyrekcja zwróciła się do Hasana z pismem apelującym o odroczenie konferencji. Wskazywano na konflikt wewnątrz wspólnoty muzułmańskiej, który częściowo wynikał z nieokreślenia w statucie sposobu zwoływania konferencji oraz ustalania jej programu. Dlatego władze państwowe nie mogą określić, czy konferencja odbywa się w zgodzie ze statutem i – w konsekwencji – czy jej decyzje są ważne. Jedynym wyjściem z sytuacji wydaje się zwołanie konferencji przez wspólny komitet reprezentujący skonfliktowane frakcje. Dyrekcja apelowała do Hasana o wykazanie dobrej woli i chęci porozumienia. W przeddzień konferencji Najwyższa Święta Rada pod jego przywództwem postanowiła odroczyć konferencję do 6 marca.

22 lutego 1995 r. wicepremier Bułgarii wydał dekret aprobujący statut przyjęty przez konferencję zwołaną w listopadzie 1994 r. przez Gendzheva, a następnego dnia zatwierdzono wybór dokonanych wówczas władz. Decyzji nie dostarczono Hasanowi, który dowiedział się o niej dopiero z prasy. 27 lutego nowozarejestrowane władze zajęły przy pomocy wynajętych ochroniarzy siedzibę głównego muftiego, wyrzucając siłą znajdujących się tam pracowników. Przejęto majątek i dokumenty. Podobne działania powtórzyły się w innych miastach. Dyrekcja pomagała w tych działaniach, m.in. przesyłając do banków informacje o zmianie przywództwa oraz "instruując" lokalne władze w sprawie zarejestrowania regionalnych muftich. Doszło również do zwolnienia z pracy 10 nauczycieli, w tym Chausha. Bezpośrednio po zajęciu siedziby głównego muftiego Hasan zwrócił się do prokuratury z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa i z wnioskiem o zapewnienie pomocy. Odpowiedziano mu, że budynki zajęli legalni reprezentanci wspólnoty muzułmańskiej, zarejestrowani przez Dyrekcję.

23 marca 1995 r. Hasan jako "osoba prywatna" otrzymał pismo z Dyrekcji. Wskazywano w nim, że organizacja wspólnot muzułmańskich w Bułgarii kilkakrotnie ulegała zmianom; nigdy nie dotyczyły one jednak podstaw wyznawanej religii. Dekret wicepremiera sankcjonował jedynie zmianę, której chcieli sami muzułmanie. Pismo uznane zostało za potwierdzenie, że władze kraju zastąpiły dotychczasowy statut i władze muzułmańskie nowymi. Hasan wniósł skargę do Sądu Najwyższego. Zarzucał, że chociaż dekret wydawał się na pierwszy rzut oka oznaczać zarejestrowanie nowej organizacji wyznaniowej, po wyjaśnieniach Dyrekcji stało się jasne, iż stanowił zmianę statutu i władz istniejących już organizacji religijnych. Władze wydawały się zakładać, że muzułmanie w Bułgarii muszą posiadać jedno przywództwo i statut. Państwo nie ma prawa narzucać takiego poglądu, gdyż wielość organizacji religijnych w obrębie jednej religii jest normą w innych krajach, również w Bułgarii. Dlatego Rada Ministrów działała z przekroczeniem swych kompetencji. Ingerencja w wewnętrzne spory wspólnoty muzułmańskiej była bezprawna. Zarzucono ponadto, że władze dopuściły się złamania gwarancji wolności przekonań religijnych, zapisanych w konstytucji. Skoro konferencja z listopada 1994 r. została zwołana przez ludzi spoza organizacji, której przewodniczył Hasan, podjęte decyzje można uznać co najwyżej za powołanie nowej struktury, a nie za zmianę dotychczasowych władz i statutu.

Sąd Najwyższy odrzucił skargę wskazując, że zgodnie z ustawą o związkach religijnych Rada Ministrów posiada pełną władzę dyskrecjonalną do podjęcia decyzji w sprawie rejestracji statutu religii. Kompetencje Sądu są dlatego ograniczone do sprawdzenia, czy decyzje zostały wydane przez uprawnione władze i w zgodzie z wymogami proceduralnymi. Dekret spełnia kryteria legalności. Sędziowie nie są natomiast uprawnieni, by wyrazić opinię, czy dekret tworzył nową osobę prawną lub wprowadzał zmiany oraz czy oznacza, że w kraju istnieją równolegle dwie organizacje zrzeszające wyznawców islamu.

6 marca, zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami, odbyła się krajowa konferencja zorganizowana organizacje kierowane przez Hasana. Uczestniczyły w niej 1553 osoby, wśród nich 1188 delegatów z prawem głosu. Reprezentowali oni 11 regionalnych oddziałów oraz centralne kierownictwo. Konferencja zakończyła się przyjęciem nowego statutu i ponownym wyborem Hasana na głównego muftiego. Następnie dwukrotnie wystąpiono do władz o dokonanie odpowiednich rejestracji. Na żaden z wniosków nie było odpowiedzi. Hasan postanowił zwrócić się do Sądu Najwyższego, zarzucając władzom, że ich milczenie oznacza odmowę podjęcia decyzji. Sędziowie uznali, że urząd głównego muftiego reprezentowany przez Hasana został prawidłowo i w zgodzie z ustawą o związkach wyznaniowych zarejestrowany w 1992 r. Uzyskał osobowość prawną, której nie został następnie pozbawiony. Dlatego Rada Ministrów była zobowiązana do wydania decyzji w sprawie rejestracji nowego statutu i ewentualnych zmian kierownictwa. Milczenie władz było bezprawne.

W listopadzie 1996 r. wicepremier odrzucił wniosek Hasana o zarejestrowanie statutu i władz wskazując, że Rada Ministrów już podjęła takie decyzje po konferencji zwołanej z inicjatywy Gendzheva. Hasan wniósł apelację do Sądu Najwyższego, który uznał, że odmowa była bezprawna i sprzeczna z art. 13 konstytucji. Działanie władz oznaczało "bezprawne administracyjne wtargnięcie w wewnętrzne sprawy wspólnoty religijnej". Pomimo tego wyroku Rada Ministrów nie zarejestrowała kierownictwa, na czele którego stał Hasan.

W lutym 1997 r. po masowych manifestacjach ustąpił postkomunistyczny rząd Bułgarii. Jego miejsce zajął tymczasowy gabinet, a na kwiecień wyznaczono datę wyborów parlamentarnych. Zwycięstwo w nich odniósł Związek Sił Demokratycznych, który samodzielnie powołał nowy rząd. Pod koniec marca 1997 r. Hasan ponownie wystąpił do Rady Ministrów o dokonanie rejestracji. Z nieformalnych kontaktów z władzami wynikało, że gotowe są do wprowadzenia zmian, ale pod warunkiem, że nowe przywództwo muzułmanów zostanie powołane przez wspólną konferencję. Dyrekcja apelowała do rywalizujących frakcji o podjęcie rozmów. We wrześniu Hasan i jego zwolennicy zgodzili się na zwołanie wspólnej konferencji, powołując grupę negocjacyjną. Reprezentanci skonfliktowanych grup uzgodnili, że konferencja odbędzie się 23 października. Porozumienie zostało podpisane również przez Dyrekcję, która zastrzegła sobie prawo do podjęcia samodzielnych decyzji na wypadek, gdyby któraś ze stron przeszkadzała w procesie jednoczeniowym. Dodatkowo przedstawiciele Gendzheva zobowiązali się do nierozporządzania majątkiem organizacji.

Dyrekcja aktywnie uczestniczyła w przygotowaniu konferencji, zobowiązując lokalne władze do rozprowadzenia materiałów potrzebnych do przeprowadzenia wyborów oraz potwierdzenia, kto został delegatem. W konferencji wzięły udział 1384 osoby, które przyjęły nowy statut i dokonały wyboru władz. Hasan powstrzymał się od kandydowania, lecz zaaprobował nowe kierownictwo, którego większość stanowili jego zwolennicy. Kilka dni później władze zarejestrowały nowe przywództwo muzułmańskie. Chociaż struktury popierające Gendzheva uczestniczyły w procesie jednoczeniowym, on sam i grupa bliskich współpracowników odmówili podpisania porozumienia przygotowującego konferencję i udziału w niej. Twierdzili, że konferencja była manipulowana przez władze. Delegaci tymczasem podjęli uchwałę upoważniającą nowe władze do przeprowadzenia kontroli i wystąpienia z wnioskiem o ściganie Gendzheva za rzekome nielegalne transakcje finansowe. On sam zwrócił się natomiast jako główny mufti do Najwyższego Sądu Administracyjnego ze skargą na zarejestrowanie nowego kierownictwa. Sędziowie orzekli, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż Gendzhev nigdy nie został głównym muftim (wicepremier nie posiadał uprawnienia do zatwierdzania statutów organizacji religijnych). Z wyroku wynikało ponadto, że urząd głównego muftiego, na czele którego miał stać w latach 1995-97 Gendzhev, prawnie nie istniał i wszystkie podejmowane wówczas przez niego decyzje były bezprawne.

Postępowanie przed Komisją i Trybunałem

Komisja uznała jednogłośnie, że doszło do bezprawnej ingerencji państwa w wewnętrzną organizację wspólnoty muzułmańskiej oraz swobodę przekonań religijnych autorów skargi. Trybunałem zajął się najpierw odpowiedzią na pytanie, czy art. 9 ma zastosowanie do przedstawionej mu sprawy. Skarżący argumentował, że prawo do wspólnego manifestowania wraz z innymi swych przekonań religijnych oznacza, iż wspólnoty religijne są uprawnione do organizowania się według własnych reguł. Każda ingerencja w wewnętrzne sprawy takich organizacji stanowi przedmiot zatroskania całej grupy, jak i poszczególnych jej członków, przede wszystkich osób zaangażowanych w sprawowanie bezpośredniego kierownictwa. Dla wspólnoty religijnej kształt religijnej organizacji nie jest wyłącznie sprawą "techniczną", ale posiada "substancjalne" znaczenie. Tożsamość przywódców wspólnoty miała dla wyznawców kluczowe znaczenie; historia jest pełna przykładów przywódców, którzy nawracali lub zakładali nowe religie. Nie mniej istotny jest sposób, w jaki organizacja zarządza miejscami kultu oraz własnością. Dlatego przymusowe usunięcie przywództwa wspólnoty musi mieć wpływ na indywidualne prawa chronione przez art. 9, szczególnie zważywszy na istotną funkcję pełnioną przez Hasana i ważną rolę, jaką powierzono Chaushowi. Władze bułgarskie odpowiadały, że nie każdy akt motywowany przekonaniami religijnymi stanowi formę manifestowania religii w znaczeniu istniejącym w Konwencji. Dodatkowo wskazywano, że w Bułgarii wolność religii jest zapisana w konstytucji i grupy religijne cieszą się niezależnością. Religia muzułmańska została oficjalnie zarejestrowana. Jej wyznawcy mogą się modlić w ponad tysiącu meczetów, mają kilka szkół religijnych i czasopism, mogą swobodnie utrzymywać kontakty międzynarodowe. Władze państwowe są jednak równocześnie zobowiązane do podtrzymywania klimatu tolerancji i wzajemnego szacunku; mogą więc w pewnych sytuacjach ingerować w wewnętrzną organizację struktur religijnych. Działania podjęte przez władze krajowe nie wywarły żadnego wpływu na możliwość praktykowania – indywidualnego bądź grupowego, w sposób prywatny lub publiczny – religii, przestrzeganie świąt religijnych oraz nauczanie w szkołach. Komisja poparła natomiast stanowisko skarżących, iż organizacja wspólnoty religijnej stanowi istotny aspekt życia religijnego i manifestowania religii.

Trybunał przypomniał, że swoboda przekonań to jeden z fundamentów demokratycznego społeczeństwa. Z demokracją nierozerwalnie związany jest pluralizm, o który walczono przez wieki. Choć wolność religijna jest zasadniczo sprawą indywidualnego sumienia, zakłada również możliwość swobodnego manifestowania własnych przekonań w tym publicznego i wraz z innymi ludźmi. Owo manifestowanie może przybrać formę kultu, nauczania, praktykowania oraz czynności rytualnych. Art. 9 nie obejmuje jednak każdego aktu inspirowanego religią.

W rozpatrywanej sprawie strony różniły się co do oceny, czy kontrowersje wokół organizacji i przywództwa wspólnoty muzułmańskiej w Bułgarii mogą być analizowane w perspektywie gwarancji swobody przekonań, zapisanych w art. 9 (skarżący), czy też wolności stowarzyszania się, chronionej w art. 11 (przedstawiciele Bułgarii). Sędziowie zwrócili uwagę, że wspólnoty religijne tradycyjnie i powszechnie przybierają formę zorganizowanych struktur. Przestrzegają reguł, które bardzo często wyznawcy uznają za posiadające boski rodowód. Ceremonie religijne mają znaczenie i świętą wartość, jeśli są sprawowane przez duchownych. Osobowość owych duchownych stanowi niewątpliwie wartość dla każdego członka wspólnoty. Udział w życiu wspólnoty jest zatem sposobem manifestowania religii, chronionym przez art. 9.

Gdy w grę wchodzi organizacja wspólnoty religijnej, art. 9 musi być interpretowany w zestawieniu z art. 11, zapobiegającym nieuzasadnionym ingerencjom państwa w swobodę stowarzyszania się. Postrzegana z tej perspektywy swoboda przekonań religijnych obejmuje upoważnienie do oczekiwania przez wyznawcę, że wspólnota będzie spokojnie funkcjonować bez arbitralnych ingerencji państwa. Autonomiczne istnienie wspólnot religijnych jest nieodłącznie związane z pluralizmem, a przez to jest usytuowane w samym centrum ochrony przyznanej przez art. 9. Owa ochrona bezpośrednio dotyczy nie tylko organizacji wspólnoty, ale i zapewnia skutecznie cieszenie się wolnością religii wszystkim aktywnym wyznawcom. Gdyby organizacyjne życie wspólnoty nie było chronione przez art. 9, uderzałoby to we wszystkie inne aspekty swobody przekonań religijnych jednostki.

W przedstawionej Trybunałowi sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący byli aktywnymi członkami wspólnoty religijnej. Wydarzenia będące przedmiotem skargi dotyczyły ich praw gwarantowanych w art. 9. Sędziowie nie podzielili poglądu władz bułgarskich, że sprawa powinna być analizowana wyłącznie w kontekście prawa do stowarzyszania się, gdyż takie podejście pomijałoby istotę skargi. Art. 9 ma więc zastosowanie, a jego postanowienia muszą być interpretowane w zestawieniu z art. 11, gdy pojawiają się zagadnienia związane z organizacją wspólnoty religijnej.

Sędziowie przeszli następnie do sprawdzenia, czy doszło do złamania art. 9. Skarżący podnieśli, że władze dwukrotnie naruszyły ów przepis: po raz pierwszy, gdy w lutym 1995 r. "zastąpiły" legalne przywództwo wspólnoty muzułmańskiej, i ponownie, gdy rok później nie zgodziły się na uznanie ponownego wyboru Hasana na głównego muftiego. Decyzje władz wywarły poważne konsekwencje, polegały na całkowitej zmianie struktury organizacyjnej i destrukcji normalnego życia religijnego. Doprowadziły do zamrożenia dochodów, siłowego zajęcia biur, kontroli meczetów, pozbawiły możliwości korzystania z dokumentów i własności. Hasan twierdził, że został zmuszony do prowadzenia działalności jako przywódca drugiej co do wielkości religii kraju "z ulicy i przy zerowych środkach finansowych". Po zarejestrowaniu Gendzheva jako głównego muftiego Hasan nie był dla sądów, władz, a także dla wyznawców legalnym reprezentantem muzułmanów. Skarżący twierdzili ponadto, że ingerencja nie była oparta na jasnych regułach prawnych. Ich zdaniem prawo dotyczące wspólnot religijnych nie daje w Bułgarii gwarancji zabezpieczających przed nadużywaniem uprawnień przez władze. W rzeczywistości stosunki państwa i związków wyznaniowych podporządkowane były nie prawu, lecz polityce. Podkreślano, że zmiana przywództwa religijnego pokrywała się w zadziwiający sposób ze zmianami rządów. Autorzy skargi zwracali też uwagę, że kwestionowane przez nich reguły nadal obowiązują, umożliwiając rządowi na zmienianie przywódców religijnych wedle własnej woli. Przy braku jasnego prawa system listów wysyłanych przez Dyrekcję do zainteresowanych osób trzecich, a nawet sądów w celu potwierdzenia, kto reprezentuje wspólnoty religijne, stworzył szerokie możliwości arbitralnego wykonywania uprawnień. Ponadto dekret naruszał szereg przepisów, uznając za legalne przywództwo wybrane z przekroczeniem statutu i reguł stworzonych przez wspólnotę muzułmańską. Usunięcie przywódców dokonało się natomiast bez poinformowania osób, których decyzje dotyczyły. Do tego Rada Ministrów zlekceważyła dwa wyroki Sądu Najwyższego, a prokuratura odmówiła interwencji, aby przeciwdziałać oczywistym przestępstwom polegającym na siłowym usunięciu pracowników urzędu głównego muftiego.

Władze odpowiadały, że nie doszło do ingerencji w prawo zapisane w art. 9. Czynności Dyrekcji miały wyłącznie deklaratywny charakter, nie rodziły praw i obowiązków. Natomiast wymóg rejestracji związków wyznaniowych jest – zgodnie z orzecznictwem Trybunału – do pogodzenia z Konwencją. Zdaniem władz nic nie przeszkadzało wiernym w swobodnym udziale w organizowaniu się społeczności muzułmańskiej. Brakuje dowodów, by skarżący nie mogli zwoływać zgromadzeń lub przeszkadzano ich wyborowi na przywódców. Hasan został ponownie głównym muftim na krajowej konferencji w marcu 1995 r. Okoliczność, iż inna konferencja wyłoniła w listopadzie 1994 r. innych przywódców nie może obciążać państwa. Wszystko to stanowiło przejaw korzystania ze swobody stowarzyszania się. To nie państwo, lecz muzułmanie zmienili głównego muftiego. Władze przez cały czas wypłacały też dotacje na rzecz wspólnoty muzułmańskiej, ale to jej członkowie musieli zadecydować, kto ma nimi zarządzać. Reprezentanci Bułgarii nie zgodzili się ponadto z zarzutem, że Hasan nie mógł zwracać się do wiernych za pośrednictwem mediów przy okazji świąt religijnych. Media w kraju są wolne i niezależne od państwa. Skarga jest więc bezpodstawna. Jej autorzy chcą osiągnąć osobiste cele fałszywie przedstawiając wydarzenia jako akty naruszania praw człowieka. Jeśli podzielono by tę logikę, każdy przywódca religijny, który utracił zaufanie wyznawców, mógłby wnieść skargę. Stworzyłoby to niebezpieczny precedens. Dlatego władze bułgarskie wezwały Trybunał do zdystansowania się od politycznych sporów. Podkreślały, że Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy odnotowało postęp dokonany w Bułgarii w sprawie swobód religijnych i poinformowały sędziów o przygotowaniu projektu nowego prawa o związkach wyznaniowych.

Przystępując do oceny przedstawionej mu sprawy Trybunał podkreślił, że stanowisko władz opierało się całkowicie na twierdzeniu, iż czynności Dyrekcji nie mogą zostać zakwalifikowane jako ingerencja w wewnętrzną organizację wspólnoty, gdyż miały czysto deklaratoryjny charakter i nie wykraczały poza akt administracyjnej rejestracji. Skarżący przekonywali natomiast, że owe czynności rodziły poważne konsekwencje prawne i praktyczne, zmierzały bezpośrednio do usunięcia legalnego przywództwa wspólnoty muzułmańskiej i zastąpienia go osobami bliskimi ówczesnemu rządowi. Sędziowie nie uważają za konieczne, aby w abstrakcyjnych kategoriach zadecydować, czy akt formalnej rejestracji wspólnot religijnych oraz zmian ich przywództwa stanowi ingerencję w prawo chronione w art. 9. Uważają jednak, podzielając stanowisko Komisji, że fakty wskazujące na brak neutralności po stronie władz muszą prowadzić do wniosku, iż państwo ingerowało w wolność manifestowania religii w znaczeniu zapisanym w Konwencji. Poza wyjątkowymi sytuacjami wolność religii wyklucza możliwość określania przez władze państwowe, czy przekonania religijne oraz środki używane do ich wyrażania są uzasadnione. Podobnie jako ingerencję należy zakwalifikować podjęcie działań korzystnych dla jednego z przywódców podzielonej wspólnoty religijnej lub mających na celu zmuszenie wiernych do poddania się wbrew ich woli jednolitemu kierownictwu. Dekret wydany w Bułgarii oraz nie zawierające uzasadnienia decyzje Dyrekcji dokonywały zmian przywództwa i statutu wspólnoty muzułmańskiej. Nie wyjaśniono, dlaczego preferencje uzyskali przywódcy wybrani na konferencji w listopadzie 1994 r., posiadający poparcie tylko części wyznawców. Trybunał podkreślił ponadto, że Dyrekcja potwierdza legalność i reprezentatywność przywództwa wyznania religijnego, co jest potrzebne do podjęcia wielu działań. Prokuratura odmówiła także Hasanowi pomocy po siłowym usunięciu z siedziby głównego muftiego, powołując się na fakt, że inna osoba pełni tę funkcję. Hasan nie mógł przejąć kontroli nad przynajmniej częścią własności należącej do wspólnoty, mimo iż cieszył się poparciem znaczącej liczby wyznawców. Dlatego czynności władz niewątpliwie oznaczały zakończenie pełnienia funkcji głównego muftiego oraz pozbawiały mocy dotychczasowy statut oraz inne akty przyjęte przez konferencję. Taka sytuacja istniała do października 1997 r. i władze konsekwentnie odmawiały zaakceptowania decyzji przyjętych przez krajową konferencję zorganizowaną w marcu 1995 r. Uderza także zlekceważenie przez Radę Ministrów dwóch wyroków Sądu Najwyższego. Argument władz bułgarskich, iż nic nie przeszkadzało Hasanowi i osobom go popierającym w organizowaniu spotkań, nie odpowiada na zarzuty zawarte w skardze. Nie można zaakceptować, że powstrzymanie się przez państwo od działań ograniczających swobodę stowarzyszania się automatycznie uniemożliwia postawienie zarzutu ingerencji w prawo chronione w art. 9, mimo iż miało to wpływ na wewnętrzne życie wspólnoty religijnej. Dlatego dekretu oraz decyzji Dyrekcji nie można uznać za akt rutynowej rejestracji lub skorygowania nieścisłości. Ich skutki faworyzowały jedną z frakcji, przyznawały jej status jedynego oficjalnego przywództwa, z całkowitym wyłączeniem dotychczas uznanych władz. Dlatego doszło do ingerencji w wewnętrzną organizację wspólnoty religijnej oraz swobodę przekonań religijnych autorów skargi, czyli prawa chronione w art. 9.

Należało następnie określić, czy wprowadzone ograniczenie spełniało kryteria wymagane przez Konwencję. Nakaz, aby ingerencja była "przewidziana przez prawo" nie tylko oznacza, że musi mieć ona podstawę w prawie krajowym, ale odnosi się również do jakości prawa. To prawo powinno być "adekwatnie dostępne" oraz "przewidywalne", czyli sformułowane z dostateczną precyzją, pozwalającą adresatowi – jeśli konieczne, po uzyskaniu stosownej pomocy prawnika – regulować swe postępowanie. Zabezpiecza to przed arbitralnym ingerowaniem przez władze publiczne w prawa chronione przez Konwencję. W sprawach dotykających podstawowych praw sprzeczna z ideałem rządów prawa, który jest jednym z fundamentów demokratycznego społeczeństwa, będzie sytuacja, gdy uprawnienia powierzone władzy wykonawczej przyjmują nieskrępowaną formę. Prawo musi określać dostatecznie jasno zakres uprawnień przyznanych kompetentnym władzom oraz sposób ich wykonywania. Stopień precyzyjności krajowego ustawodawstwa, które nie może uregulować każdego możliwego przypadku, zależy w znacznym stopniu od treści danej regulacji, dziedziny prawa oraz liczby i statusu adresatów.

Sędziowie uznali, że prawo bułgarskie nie określało kryteriów stanowiących podstawę, na jakiej Rada Ministrów oraz Dyrekcja dokonywałaby rejestracji wyznań oraz zmian ich przywództwa w przypadkach wystąpienia wewnętrznych podziałów oraz konfliktów. Brakuje ponadto proceduralnych gwarancji, takich np. jak istnienie spornego postępowania przed niezależnym organem, przeciwdziałających arbitralnemu realizowaniu uprawnień przez władzę wykonawczą. Ważne jest również, że dekret oraz decyzje Dyrekcji nie zostały nigdy zakomunikowane osobom bezpośrednio nimi dotkniętym. Nie było w nich uzasadnienia, nie wymieniały Hasana, chociaż było jasne, że zmierzają do usunięcia go z urzędu głównego muftiego. Te działania oraz późniejsza odmowa uznania przywództwa Hasana oznaczały faworyzowanie jednej z frakcji podzielonej wspólnoty religijnej. Istotne dla oceny sprawy jest także i to, że do zmiany przywódców w 1992, 1995 i 1997 r. doszło po bezpośrednio po kolejnych zmianach rządów.

Trybunał uznał w konsekwencji, iż ingerencja w wewnętrzną organizację wspólnoty muzułmańskiej oraz swobodę przekonań religijnych autorów skargi nie była przewidziana przez prawo, gdyż miała arbitralny charakter i opierała się na przepisach powierzających nieskrępowane uprawnienia władzy wykonawczej. Sędziowie zgadzają się przy tym z opinią Komisji, że odmowa Rady Ministrów podporządkowania się wyrokom Sądu Najwyższego stanowiła szczególnie poważny bezprawny akt. Zasada rządów prawa jako jedna z podstaw demokratycznego społeczeństwa, nieodłącznie związana ze wszystkimi artykułami Konwencji, nakłada na państwo i władze publiczne obowiązek podporządkowania się decyzjom sądowym. Złamanie Konwencji stwierdzono jednogłośnie.

Konflikt znajdujący się w tle opisanego orzeczenia związany był ze zmianami przywództwa wspólnoty religijnej, które towarzyszyły upadkowi reżimu komunistycznego. Dotychczasowe kierownictwo, powiązane z komunistycznymi władzami, zastąpili ludzie swobodnie wybrani przez wiernych. Jak okazało się jednak szybko, poprzedni przywódcy nie zrezygnowali ze swych ambicji i powrócili wraz ze zmianą rządu. Ówczesne wadze bułgarskie nie były tu neutralne; wyraźnie sprzyjały pewnej frakcji, lekceważąc nawet wyroki najważniejszej instytucji sądowniczej kraju – Sądu Najwyższego.

Trybunał świadom był wspomnianego politycznego kontekstu wydarzeń. W swej decyzji zwrócił jednak przede wszystkim uwagę na inną sprawę. Postępowanie władz było możliwe, ponieważ przepisy krajowe pozbawione były precyzyjności – nie określały kryteriów rejestracji wyznań i przywództwa religijnego. Dlatego po wystąpieniu podziałów wewnątrz wspólnoty religijnej władze mogły wykorzystać prawo do przyznania statusu prawnej reprezentacji bliskim sobie osobom. Prawu bułgarskiemu brakowało wymaganej przez Konwencję jakości, która broniłaby przed arbitralnym działaniem. Ingerencja w wewnętrzną organizację grupy religijnej nie mogła zostać uznana za przewidzianą przez prawo.

Warte podkreślenia jest również zdecydowane stanowisko Trybunału, iż sposób w jaki wspólnota religijna pragnie się organizować jest istotnym aspektem swobody przekonań religijnych. Dlatego działania władz korzystnego dla jednej frakcji lub nakazu istnienia jednolitego przywództwa grupy religijnej nie można traktować jako zagadnienia, które podlega analizie wyłącznie w perspektywie prawa do stowarzyszania się.