Az európai közös regionális politika kulcsszereplője a nemzeti kormányzat alatti közigazgatási szint. Ez tükröződik az Unió strukturális és kohéziós politikájának a módszertanában is. Az Európai Unió területi statisztikai rendszere (NUTS) három típusú területi egységre épül. Tervezési, elemzési célokra az esetek döntő részében a NUTS 2 területi egységet használják. Azokban az országokban, amelyekben ilyen méretű közigazgatási középszint nincsen, más területi egységet választanak, vagy külön e célra összeállított statisztikai csoportokat alkalmaznak. A 80-as évtized végén széles körű vita bontakozott ki arról, hogy az egységes európai piac életbelépését követően nyilvánvaló szervezeti és döntési mechanizmusváltozások miként érintsék a regionális szerveket. A szakmai és politikai diszkussziók két téma körül kristályosodtak ki: az egyik kérdés a területi önkormányzatok részvételi lehetőségei a Közösség döntési mechanizmusában és irányító szervezeteiben. A másik pedig a régiók közvetlen bekapcsolódásának feltételei az egységes piac indukálta új gazdasági folyamatokba. Az utóbbi vitapont azon a felismerésen alapult, hogy a munkaerő, a tőke szabad áramlása különbözőképpen érinti Európa régióit, a régiók a versenyhelyzetre csak kompetenciájuk bővítésével és saját alkalmazkodási stratégiával készülhetnek fel.

I. Regionalizmus és közigazgatás

Európa területi-közigazgatási beosztására - a kontinens társadalmi-gazdasági intézményrendszerének más elemeihez hasonlóan - a sokszínűség jellemző. A közigazgatás mai rendszerei éppúgy magukon viselik a történelmi fejlődés sajátosságait, mint ahogy tükröződnek bennük a modern európai gazdaság és demokratikus irányítás e századi fejlődéséből fakadó közös elemek is (Bennett, 1989; Batley-Stoker, 1991; Dente-Kjellberg, 1988; Mény-Wright, 1988; Morgan, 1986; Sharpe, 1979).

A közigazgatási rendszerek sokfélesége annak ellenére markáns jellemzője az európai politikai viszonyoknak, hogy csupán ebben a században több tucat igazgatási reform zajlott le. E változások - Kelet- és Nyugat-Európában egyaránt - részben a politikai rendszerek módosulásaihoz kötődtek, részben a nemzeti keretek között végbement társadalmi-gazdasági és politikai fejlődés következtében érlelődtek meg. Míg az előbbi hatás nyomán kibontakozott közigazgatási rendszerváltozások a helyi-területi adminisztráció kereteit és funkcióit egyaránt mélyen érintették, addig az általános államirányítási igények mellett gazdasági és településpolitikai szempontokat is érvényesítő reformok inkább a közigazgatási szintek tartalmát módosították, bár kétségkívül hatással voltak a szervezeti keretekre is.

A XX. század második felében a reformok alapvető irányát a helyi-települési közigazgatás tartalmi és formai átalakítása jelentette. A keynesiánius gazdaságpolitikát folytató államokban, ahol a jóléti konszenzus alkurendszerében a helyi szolgáltatások megszervezésének kitüntetett szerepe volt, a helyi önkormányzatok döntési kompetenciáinak széles körű bővítését a helyi igazgatás területi koncentrációjával kapcsolták össze. A 60-as évtized településirányítási változásai az önkormányzatok számának jelentős mérséklődését eredményezték (Svédországban a tizedére, Dániában, Belgiumban a negyedére, az NSZK-ban a harmadára, Norvégiában a felére csökkent a települési önkormányzatok száma), ezzel párhuzamosan lényegesen megnőtt az önkormányzatok mérete, valamint a hozzá tartozó népességszám is.

Az elosztáscentrikus és egalitáriánus társadalompolitikai szempontokat szem előtt tartó gazdaságpolitika válsága és az ennek nyomán kibontakozó új gazdasági paradigma, illetve a politikai változások hatással voltak az önkormányzatok finanszírozására is. A dél-európai államok kivételével - ahol szinte érintetlenül maradt a napóleoni típusú, kis egységekből álló közigazgatás - a méreteikben stabilizálódott helyi önkormányzatok pénzügyi támogatása a 80-as évtizedben csökkenni kezdett, amit viszont az önkormányzatok funkcióbővülése és pénzügyi autonómiájuk fokozódása ki tudott egyenlíteni. (Ezt bizonyítja, hogy ezenközben a helyi önkormányzati jövedelmek az egyes országokban a társadalmi összterméken belül alig változtak, némelyütt még növekedtek is.) Az elmúlt évtized tehát a közigazgatás rendszerére nem formai változásokkal, hanem a poszt-jóléti állam piacosodására adott válaszokkal nyomta rá bélyegét.
 A középszintű igazgatás széles körű reformjára a 70-es évtizedben került sor Európában. E változásokban - a helyi igazgatási reformokhoz hasonlóan - nem kis szerepet játszottak gazdaságpolitikai - ezen belül regionális politikai - megfontolások.

1. A középszintű közigazgatás struktúrája Európában

A 70-es évtizedtől a meghatározó európai gazdasági, politikai és integrációs folyamatok decentralizációs jellegűek voltak, a központi irányítás alatti közigazgatási szint fogadta be e funkciók jelentős hányadát. Ám ezek hatása a szubnacionális közigazgatás szervezeti rendszereiben még kevésbé érzékelhető. Néhány országtól eltekintve a mai európai középszintek struktúrája a század közepének uralkodó koncepcióit tükrözi. Nem kétséges azonban, hogy az említett folyamatok különböző elemei már beépültek a közigazgatási rendszerekbe, s némelyütt a közeli, másutt a távolabbi jövőben a középszint tartalmi és formai átalakulásával számolhatunk.

 Államelméleti szempontból a községek és a központi kormány közötti szint (vagy szintek) alkotmányos alapjait, a szubszidiaritás elvének érvényesülését és az irányító testületek minőségét tekintve az Európai Unió országai különböző államtípusba sorolhatók.

 A föderalizált államokban a középszint (az NSZK-ban és Ausztriában a Land) az önálló államiság számtalan jegyével rendelkezik (törvényhozási jogkör, tartományi parlament, kormány). Rögtön meg kell azonban jegyezni, hogy e két országban sokan vitatják a tartományok valódi államiságát, és formailag állami struktúrával rendelkező területi önkormányzatoknak tekintik őket. Különösképpen Ausztria alkotmányában vannak centralista, unitárius elemek, ezért az osztrák szövetségi államot "sui generis" föderációnak említik.

 A regionalizált állam alkotmányban rögzített, széles körű autonómiával, törvényhozói hatáskörrel rendelkező középszintű egységekből áll; az autonómia azonban nem teljességében érvényesül, hiányoznak az együttműködés, a szabályozott konfliktusmegoldás, a részvétel intézményei. E csoportba sorolható Belgium, Olaszország és Spanyolország.
 A decentralizált államban az alkotmány választott testületek által irányított regionális középszintről rendelkezik, feladataikat - alkotmányvédelem alatt - önállóan oldják meg. Az előbbi típushoz hasonlóan tevékenységüket részben önfinanszírozással látják el. Ehhez a típushoz tartozik Franciaország és Portugália.

 Az unitárius állam jellemzője, hogy a középszintek jogi szabályozása nem alkotmánnyal, hanem törvénnyel történik, funkcióikat szoros állami ellenőrzés alatt látják el, működésüket a központi költségvetés finanszírozza. Ide sorolható Dánia, az Egyesült Királyság, Finnország, Görögország, Hollandia, Írország és Svédország.

 A csoportosítás fő jellemzőit tekintve rendszerezésünk jól tükrözi az egyes országok középszintjei közti különbségeket, ám a besoroláshoz néhány megjegyzést kell fűznünk. Az első kategóriánál említett viszonylagosságot a többi csoport esetében is meg kell említenünk.

1. A regionalizált államok sorában szereplő Olaszország - bár látványos decentralizálási programot valósított meg az elmúlt két évtizedben - közigazgatási régiói kompetenciájukat tekintve nem homogének, másrészt lényegesen szűkebbek, mint a másik két ország középszintű egységeié. Ugyanakkor Belgiumot már akár a föderalizált országok sorában is lehetne említeni a regionális autonómia foka és az intézményrendszer kiépültsége miatt.

2. A decentralizált államtípus - amely átmenetinek tekinthető - két országa merőben eltérő formájú és tartalmú középszinttel rendelkezik. A francia regionális köztestületeket az alkotmány 72. cikkének értelmében egy 1982. évi törvény állította fel, azt követően azonban 20 törvény és 180 rendelet szabályozta a központi kormány, a régiók és a helyi önkormányzatok közti hatalommegosztást. Portugália 1976. évi új alkotmányának IV. fejezete választott szerv által irányított igazgatási régiókról szól, ez ideig azonban csak dekoncentrált funkciókat látnak el, a regionális gyűlések megválasztására nem került sor.

3. Az unitárius államok közül az Egyesült Királyság és Hollandia intézményrendszere számtalan olyan elemet tartalmaz, amelyek alapján a decentralizált szisztéma kialakulása prognosztizálható. Hollandiában a megyék külön törvényben rögzített markáns funkciókkal és saját bevételekkel rendelkeznek, átlagos népességszámuk meghaladja az egymilliót. Az Egyesült Királyságban a viszonylag nagyméretű megyék (grófságok) helyébe lépő (és már többször tervbe is vett, az etnoregionális mozgalmak hatására újra napirendre kerülő) majdani területi közigazgatás akár a regionalizált vagy a föderatív megoldás irányába is mutathat.

4. Az unitárius államok közül a skandináv országok többségében - Finnország kivételével - működik önkormányzati középszint, bár funkciójuk - a magyar megyékhez hasonlóan - belesimul az általános önkormányzati feladatrendszerbe. Görögország diszperz egyfokozatú közigazgatásában 1986-ban kezdődtek változások. A prefektusokról szóló törvény új dekoncentrált közigazgatási egységeket hozott létre, előirányozta testületi irányításukat, választásokat azonban csak 1995-ben tartottak. 1987-ben egy elnöki rendelet 13 regionális igazgatási-tervezési körzetet alkotott, ezek azonban nem jogi személyek. Írország széttagolt középső közigazgatási szintje lényegében a századforduló óta változatlan.

A vizsgált 15 ország több mint felében a középszintek jogi szabályozásának újrafogalmazására a 70-80-as évtizedben került sor, két ország esetében a 60-as évek alapdokumentumai vannak érvényben, az olasz és a német szabályozás a második világháborút követő évekből való, három ország a múlt század utolsó és a XX. század első évtizedeinek törvényei alapján szervezi középszintű igazgatását (természetesen ezekben azóta fontos módosításokat hajtottak végre).
 Ma az Európai Unió lakosságának 24%-a föderalizált, 29%-a regionalizált, 18%-a decentralizált és 29%-a unitárius államban él. Ha figyelembe vesszük az unitárius államcsoportról korábban leírtakat, akkor azt mondhatjuk, hogy ma a tipikus unitárius államszervezet a térség népességének csupán egytizedére jellemző. 1956 és 1995 között a középszintű egységek száma egyharmadával csökkent (miközben új közigazgatási szintek szerveződtek), átlagos népességszámuk pedig megduplázódott.

Az uniós tagállamokban jelenleg 320 középszintű közigazgatási egység működik. Átlagos méretük mind a népességszám, mind pedig a terület alapján a mai magyar megyék kétszerese. Az átlag azonban jelentős szóródást mutat mindkét mutató esetében. Ha a közigazgatás társadalmi szerepkörét meghatározó népességszám szerint vizsgáljuk az átlagtól való eltérés mértékeit, az unitárius államok csoportját szignifikáns különbségek jellemzik. Hollandia és az Egyesül Királyság kivételével az európai átlag felét-harmadát kitevő átlagos népességszámot és természetesen az ezzel szoros összefüggésben álló gazdasági potenciált és regionális fejlesztési belső erőforrásokat találhatunk. A méretbeli különbségek ilyetén alakulását azért kell figyelembe venni, mert például az üzleti-gazdasági felmérések eredményei azt mutatják, hogy az európai gazdaság globalizálódása és internacionalizálódása során a gazdasági ágazatcsoportok befektetési döntéseikben fontos szempontként veszik figyelembe egy-egy régió teljesítőképességét. Várható tehát, hogy a nagyvárosi települések agglomeratív tényezőinek tőkevonzó szerepe mellett az új európai gazdasági erőtér kialakulásában a decentralizált közigazgatási struktúra új minőségével, a regionalizmus méretgazdasági szempontjaival is számolni kell.

2. A középszint jogállása és funkciói

Az előzőekben említettük, hogy a középszintek eltérő jogi dokumentumokból (alkotmány, törvények, rendeletek, határozatok) nyerik legitimitásukat. Az országok zömében a decentralizált közigazgatási szinteket nem alkotmány deklarálta, ez egyben azt is jelenti, hogy átszervezésük, esetleg megszüntetésük - jogi szempontból - egyszerűbb. A föderalizált és regionális államokban a középszintek hatásköreit az alkotmány határozza meg, az egyes országokban különbözőképpen.

A továbbiakban tekintsünk el a föderalizált országok középszintjeinek vizsgálatától, s csak a másik három államtípus területi szervezetrendszerét elemezzük.

 A regionalizált Belgiumban a kultúrközösségeknek és gazdasági régióknak teljes jogi, politikai és közigazgatási autonómiájuk van. Tevékenységüket az állam nem felügyeli. Rendeleteik a központi állam törvényeivel egyenértékűek, normahierarchia nem érvényesül. A központi állam és a régiók konfliktusait az államtanács mellett működő konzultatív bizottság vagy a döntőbíróság rendezi. A spanyol autonóm közösségek és az öt olasz különleges statútumú régió központi államhoz fűződő közigazgatási és politikai kapcsolatait az egyes alkotmányi rangú autonómiastatútumokban rögzítették. Míg azonban a spanyol autonóm közösségek statútumait csak a régiók kezdeményezésére lehet megváltoztatni, az olasz régiók szabályrendeletei a központi hatalom organizációs törvényeinek tekintendők, amelyeket az állam - az alkotmányban meghatározott keretek között - megváltoztathat. A normál statútumú régiók esetében a változtatás menetrendje még egyszerűbb. A központi állam és a régiók hatásköri vitájában dönteni hivatott alkotmánybíróság az együttműködés elvének hangsúlyozásával a nem lojális magatartást szankcionálja. A régiók központi törvények elleni felszólamlását az alkotmánybíróság az esetek döntő részében elutasította. Az olasz régiók autonómiáját tehát az alkotmányos elvek ellenére ez idáig még sikerült a mintának tekintett német Landok szintjére emelni. Ez utóbbihoz a spanyol autonóm közösségek közelebb állnak, a szakirodalom ezért a spanyol megoldást a német és az olasz  modell sajátos keverékének tekinti (Keating, 1988, Morgan, 1986).
 Mindhárom ország a középszintű egységek hatáskörét (funkcióit) alkotmányba foglalta. Az állam területi szervezeteinek funkcióiról a spanyol alkotmány tartalmazza a legrészletezőbb megállapításokat. A 149. cikk (3) bekezdése szerint az autonómiastatútumokban nem jelzett hatáskörök az államot illetik meg. A másik két alkotmány ilyen kikötést nem határoz meg, a régiók hatásköreit azonban tartalmazza. Belgiumban ezt még alkotmánytörvény is kiegészíti.
 A régiók funkcióinak legbővebb felsorolását is a spanyol alkotmányban találhatjuk. A 148. cikk (1) bekezdése szerint ezek a következők:
 - önkormányzati intézmények megszervezése,
 - a területen lévő közösségek határainak megváltoztatása és általában a helyi testületekre vonatkozó államigazgatási funkciók közül azok, amelyeknek átruházását a helyi igazgatásra vonatkozó jogszabályok lehetővé teszik,
 - területrendezés, városfejlesztés, lakásügy
 - helyi érdekű közmunkák az autonóm közösség területén,
 - az autonóm közösség területét átszelő vasutak, közutak, valamint a vasúti, közúti és egyéb szállítás,
 - menedékkikötők, sportkikötők és repülőterek,
 - földművelés és állattenyésztés, hegyek, erdők, erdőgazdálkodás,
 - környezetvédelmi igazgatás,
 - vízgazdálkodás, halászat, vadászat,
 - helyi vásárok,
 - gazdaságfejlesztés,
 - kézműipar
 - helyi múzeumok, könyvtárak, zeneakadémiák,
 - műemlékállomány,
 - a kultúra, a tudományos kutatás támogatása,
 - az idegenforgalom fejlesztése és szervezése,
 - sport, szabadidő,
 - szociális és egészségügyi ellátás,
 - az épületek, létesítmények állagának védelme és ellenőrzése; koordináció és egyéb funkciók a helyi rendőrséggel kapcsolatban.
 E kizárólagos törvényhozási tárgykörökön kívül azonban az állam jogkörei megoszthatók az autonóm közösségekkel. A legtöbb megosztott jogosítvánnyal 5 autonóm közösség (Andalúzia, Baszkföld, Galícia, Katalónia és Valencia) rendelkezik. Ezek a régiók vették fel a hatásköri katalógusukba a legtöbb funkciót is, nem csupán azért, mert sajátos státuszukat az állam organikus törvény formájában határozta meg, hanem azért is, mert e régiók Spanyolország legnagyobb gazdasági potenciáljai (vagy népességszámuk miatt: Andalúziának 6,5 millió, Galíciának 3 millió, Katalóniának 6 millió, Valenciának 3,7 millió lakosa van; vagy pedig a kiemelkedő gazdasági teljesítőképesség miatt: a Baszkföldön 12.700 ECU az egy főre jutó GDP, a spanyol átlagnál 15%-kal magasabb). A gazdaságilag gyengébb autonóm közösségek pénzügyi nehézségeik miatt óvatosabbak voltak a hatásköri katalógus alkalmazásában.
 Belgiumban az alkotmány a kulturális közösségek (flamand, francia és német) jogait részletesen kifejti, míg a gazdasági régiók (Flandria, Vallónia és Brüsszel) jogait az 1980. és az 1988. évi külön törvények állapították meg. A gazdasági föderalizmus a kompetenciák széles körét biztosítja a régióknak a gazdaságpolitikában. Az állam a makrogazdasági politika (ár-, verseny-, jövedelempolitika, társadalombiztosítás stb.) alapvető eszközeit tartotta meg. Az intézményi reformtörvények a régiók hatáskörébe utalták:
 - a regionális gazdaságfejlesztést és -politikát,
 - a hitelpolitikát,
 - a külkereskedelmet,
 - a mezőgazdaság támogatását,
 - a természeti erőforrások hasznosítását,
 - az energiapolitika regionális tényezőit,
 - a közmunkák és a szállítás szervezését,
 - a regionális foglalkoztatáspolitikát,
 - a kereskedelempolitikát,
 - a tudományos kutatást és fejlesztést,
 - a lakáspolitikát,
 - a külkapcsolatok szervezését,
 - a településfejlesztést,
 - a helyi önkormányzatok felügyeletét.
 Az előbbi két regionalizált államhoz képest Olaszországban a régiók sokkal szűkebb hatáskörökkel rendelkeznek. Az olasz alkotmány 117. cikke szerint a régió, ha nem ellenkezik a nemzet és más régiók érdekeivel, az állami törvények által rögzített alapelvek korlátain belül önálló jogalkotói hatáskörrel a következő törvényhozási tárgyakban rendelkezik:
 - a régiótól függő igazgatási intézmények és hivatalok belső rendje,
 - a községhatárok,
 - városi és falusi rendőrség,
 - vásárok és piacok,
 - közjólét, kórházi és egészségügyi ellátás,
 - szakmai oktatás, iskolaügy támogatása,
 - helyi múzeumok és könyvtárak,
 - városfejlesztés,
 - turizmus, szállodaipar,
 - tavi kikötők és hajózás,
 - bányák és tőzegtelepek,
 - vadászat, belhalászat,
 - mező- és erdőgazdaság,
 - kisipar,
 - regionális kommunikáció és szállításügy,
 - környezetvédelem és energiapolitika,
 - regionális gazdaságfejlesztés.
 Az utóbbi három tárgykört egyébként később - 1977-ben - ruházta az állam a régiókra. A régiók törvényei a központi állam preventív ellenőrzése alatt állnak, az állam rendkívül gyakran él is alapnorma-kibocsátási jogkörével. Az olasz régiók e normaalkotási mellékszerepe miatt nem beszélhetünk törvényhozási és közigazgatási autonómiáról.
 A decentralizált államok közül csupán a francia régiók funkcióit érdemes alaposabban szemügyre venni, hisz - amint már említettük - a portugál regionális közigazgatás ma még nem tekinthető tényleges középszintnek, a központi kormány dekoncentrált szerveként elsődleges feladata a régió tervezési és fejlesztési tevékenységének koordinálása (az alkotmány értelmében a tervezési és igazgatási régióknak egybe kell esniük). Területi testületekké való alakításuk késleltetése minden bizonnyal azzal is összefügg, hogy a politikai erők között lényeges nézetkülönbségek vannak a régiók számát illetően (javasolt számuk 7-18 között szóródik). Közigazgatási autonómiáról tehát még nem beszélhetünk, annak ellenére, hogy egy 1990. évi törvényjavaslat a szubszidiaritás elve alapján állapítja meg a régiók hatáskörét és pénzügyi forrásait. A regionális kormányhivatal mellett a települések képviselőiből álló tanácsadó bizottság (feladata a régió költségvetésének, fejlesztési programjainak véleményezése, a beruházási prioritások mérlegelése) és koordinációs tanács (feladata a regionális támogatások elosztása, az integrált fejlesztési programok végrehajtásának koordinálása) működik.
 Bár Franciaországban a régiók jogállását törvények szabályozzák csupán, alkotmányos védelmük területi-testületi státuszuk miatt biztosított, bár ez lényegében nem különbözik a többi közigazgatási szint alkotmányos szabályozásától.
 A francia régiók mai funkciói két évtizedes fejlődés nyomán alakultak ki, sőt működésük formai megalapozása már 1960-ban kezdődött, amikor - a francia regionális politika átfogó reformja keretében - az eltérő földrajzi határok között működő dekoncentrált szervek tevékenységének koordinálására 20 programrégiót szerveztek. A kinevezett prefektus irányításával a regionális közigazgatási konferencia feladata a nemzeti terv regionális fejezeteinek megvalósítása volt. 1965-ben a regionális gazdaságfejlesztési bizottságok szerveződtek a helyi választott szervek és különböző társadalmi szervezetek képviselőiből. 1972-ben a régiók köztestületekké alakultak, jogosítványaik azonban a területi közösségekéinél sokkal szűkebbek voltak, a tanács tagjait közvetett eljárással választották, a főszerepet a kormány által kinevezett prefektus játszotta. 1984 óta a régiókat közvetlenül választott tanácsok irányítják, élükön a tanács elnökével. A régió köztársasági meghatalmazottjának funkciói jelentősen leszűkültek, szinte kizárólag törvényességi felügyeletet látnak el.

 E változások - meghatározott keretek között - az alábbiak szerint bővítették a régiók hatáskörét:
 - regionális fejlesztés és tervezés: a régiók közreműködnek a nemzeti terv kidolgozásában, összeállítják régiójuk fejlesztési tervét, tervszerződéseket kötnek a központi állammal,
 - vállalkozástámogatás: vállalkozások alapítása, munkahelyteremtő beruházások támogatása, munkahely-felszámolás szabályozása, területfejlesztési prioritások megállapítása,
 - szakmai képzés, átképzés,
 - szoros együttműködés a központi kormánnyal a régió közép- és felsőoktatásának fejlesztésében, a tudományos kutatás és fejlesztés intézményrendszerének alakításában,
 - környezetvédelmi politika, természetvédelem,
 - kulturális politika,
 - mezőgazdasági politika,
 - szállítás, belvízi kikötők, csatornák.
 Az unitárius berendezkedésű EU-tagállamokban a középszintű egységek jogállásának és funkcióinak néhány általános és több speciális elemével találkozhatunk. Lényeges közös vonás, hogy a középszintű egységek csak közigazgatási funkciókkal rendelkeznek, pénzügyi forrásaik nagy része a központi költségvetéstől függ. A sajátosságok a szubnacionális szint szervezeti rendszereivel, tevékenységének hatókörével kapcsolatosak.
 A legkülönlegesebb a görög közigazgatás szervezeti rendszere. Ahogy már szóltunk róla, a központi állam alatti szintek, mind a járások, mind pedig a közigazgatási régiók dekoncentrált szervekként működnek, ez utóbbiak korlátozott - tervezési és regionális fejlesztési - funkciókat látnak el. Perspektivikus középszintté válásuk miatt azonban érdemes pár szót működtetésükre fordítani. A régiók fejlesztésének felelős szerve a regionális tanács, élén a minisztertanács javaslatára a belügyminiszter által kinevezett főtitkárral. A tanács tagjait a régióba tartozó járások elnökei (prefektusai) és a községszövetségekből delegált képviselők alkotják. Az attikai (athéni) régió tanácsában már helyet kapnak az ipari szövetségek, kereskedelmi és műszaki kamarák képviselői is, s a tanács funkciói környezetvédelmi feladatokkal is bővültek.

 A dán és az ír középszinteket már választott testületek irányítják, közigazgatási tárgyköreik azonban a klasszikus kommunális feladatokra (lakáspolitika, egészségügy, vízellátás, oktatásügy, közlekedés) szorítkoznak. Regionális fejlesztési feladatokat a központi szervek regionális dekoncentrált szervei látnak el. Dániában a - községivel azonos rangú - megyei önkormányzat tervkoordinációs feladatait a tervezési törvény rögzíti: a községi ágazati terveket a megyei önkormányzat hangolja össze. Írországban a megyei önkormányzatoknak ilyen kötelezettségük nincsen. A regionális fejlesztésben mindkét országban fontos szerepet játszanak a központilag irányított fejlesztési ügynökségek. Írországban az Iparfejlesztési Hatóság (IDA) 8 regionális fejlesztési szervezettel rendelkezik, egy régióban a Shannon Légi Szabadkikötő Fejlesztési Társaság látja el a területfejlesztési feladatokat. Az idegenforgalmi és az egészségügyi irányítás is kiépítette regionális hálózatát. Az ország legelmaradottabb, ír nyelvű nyugati területeinek összehangolt fejlesztésére 1979-ben önálló hatóságot (Údarás na Gaeltachta) szerveztek, amelyre a dublini parlament bizonyos közigazgatási hatásköröket is átruházott. Noha mind ez ideig nem sikerült az évszázados középszintű közigazgatást megreformálni, kialakulóban vannak azok a gazdaságszervezési regionális keretek, amelyek az európai tendenciához igazodó fejlődés alapjai lehetnek (Horváth, 1997; Sinnott-Coyle, 1997).

 A brit és a holland középszintek funkcióiban is inkább a különbségek dominálnak, annak ellenére, hogy a megyék mindkét országban az előbbi unitárius államokhoz képest kiterjedtebb hatáskörökkel rendelkeznek. Utaltunk már arra, hogy a holland megyéket alkotmányerejű törvényben hozták létre, teljes közigazgatási autonómiával ugyan nem rendelkeznek, de az önkormányzó testületek felügyelik a községi önkormányzatokat, az együttkormányzás elve alapján az állam bizonyos feladatokat rájuk átruházott (végrehajtásukat a királyi biztos ellenőrzi). E funkciók mellett kompetenciájuk az alábbi feladatok ellátására terjed ki:
 - tervezés és koordináció: a nemzeti irányelvek alapján a megyék regionális fejlesztési terveket készítenek, koordinálják a községi és a községközi fejlesztési tervezést;
 - az infrastrukturális hálózatok felügyelete (csatornák, út, vasúti hálózat, vízügy);
 - szolgáltatási hatáskörök (egészségügy, szociális ellátás, oktatás, energiaszolgáltatás);
 - környezetvédelmi politika.
 A viszonylag könnyen áttekinthető és racionális németalföldi rendszerhez képest a közigazgatás brit területi-szervezeti struktúrái sokkal bonyolultabbak. Egyrészt azért, mert Nagy-Britannia országrészei az egyesítés óta sok tekintetben önálló fejlődési pályát jártak be. Elég legyen csak utalni az angol és a skót oktatási, jog- és közigazgatási rendszer különbségeire. Az angol megyehálózat kiegyenlített (a legkisebb megye népessége 300 ezer, a legnagyobbé 1,5 millió), a skót régiók között nagy a szóródás (100 ezer és 2 millió fő). Észak-Írországban hiányzik a területi középszint, az országrésznek csak járási tagozódása van. Másrészt a központi kormány társult országrészekben működő hivatalai (a Skót, a Walesi és az Észak-Írországi Hivatal) hangolják össze a dekoncentrált szervek tevékenységét és gyakorolnak bizonyos pénzügyi felügyeletet a megyei és a helyi önkormányzatok felett, hatáskörük kiterjed az általános gazdaságfejlesztés, az ipar, a mezőgazdaság, a közlekedés, az egészségügy, az oktatás az idegenforgalom legfontosabb stratégiai területeire. Végül: a dekoncentrált szervek regionális keretek között működnek, 1965-ben Angliában 8 tervezési-gazdasági körzetet szerveztek, ezek - és a három országrész - lettek a gazdaságszervezés regionális egységei az Egyesült Királyságban. 1979-ig a régiókban tervezési tanácsok működtek, a konzervatív kormány a központi államigazgatás átszervezésére való hivatkozással felszámolta ezeket. 1994-ben a nyolc angliai régióban integrált regionális hivatalok alakultak, amelyek az ágazati-fejlesztési programokat  koordinálják. Az egy központból irányított regionális politika felett azonban az Egyesült Királyságban is eljárt az idő. A politikai és a gazdasági decentralizációs elképzeléseket a brit megyék is felkarolták. Több régióban alakultak regionális szövetségek, közös fejlesztési társaságok, állandó tervezési konferenciák és ideiglenes koordinációs bizottságok. A kormányzó Brit Munkáspárt decentralizációs politikát hajt végre. Várhatóan hamarosan új intézmények alakulnak (Horváth, 1997c).

 Az Európai Unió tagállamai területi középszintjeinek jogállását és funkcióit vizsgálva összegzésképpen azt állapíthatjuk meg, hogy a 80-as évtizedben a legtöbb unitárius és mindkét decentralizált államban a középszintek javára hatáskör-áttolódás játszódott le. A regionalizált államokban a régiók és a központi állam közti kompetenciamegosztás formai rendezettsége ellenére a regionális hatalomgyakorlás a központ extenzív "beavatkozásának" korlátai között érvényesül. Az összes nem regionalizált országban a központi államnak törvényes lehetőségei vannak arra, hogy "regionális" szintek megszervezésével vagy ezek megszüntetésével a hatáskörmegosztást befolyásolja. Jellemző a görög és a portugál megoldás (Görögországban a régiók dekoncentrált szervekként működnek, a portugál alkotmányban előírt régiók még mindig nem nyerték el testületi jogosítványaikat). Ez egyben arra is példa, hogy a központi állam előszeretettel nyúlt az állami szolgáltatások regionalizálásához, dekoncentrált szervezetek régiókba telepítéséhez, bár az utóbbi évtizedben - az Egyesült Királyság és Írország kivételével - e tendencia megállt, sőt vissza is szorult. Azokban az országokban, ahol a helyi önkormányzatok felett két területi középszint szerveződött, megfigyelhető a hatáskörök szétforgácsolódása is. Vagy azért, mert a központi állam a szubnacionális szintek között a hatásköröket úgy osztja meg, hogy azok együttműködésre kényszerülnek, vagy azért, mert a magasabb területi középszintnek csak tervezési funkciókat juttatnak, a döntési hatáskör a központi államnál marad, a régióknak a végrehajtásban az alsóbb szinttel kell együttműködniük.

 A nem regionalizált államok közös jellemzője a központi állam és a középszintek intézményes összekapcsolása. Az esetek döntő részében a központi állam megbízottja - és a középszint hivatali létszámának töredékével dolgozó hivatala - csak törvényességi felügyeleti jogosítványokkal rendelkezik, s ha korábban átfogó szervezési kompetenciái voltak is - mint például Franciaországban -, az utóbbi évtizedben ezeket a területi köztestületek vették át.
 A szubnacionális szintek és a központi állam közti ellentétek egyik megnyilvánulási szférája a finanszírozás. Általánosságban úgy tűnik, hogy a hatásköri decentralizációt sehol sem követte arányos pénzügyi transzformáció, habár a feladatátadást az érvényes törvények szerint pénzügyi decentralizációnak kellene kísérnie. A belga, az olasz és a spanyol régiók pénzügyi autonómiáját törvények garantálják. Az unitárius és decentralizált országokban a középszintek anyagi támogatása rendszerint az államháztartás egyensúlyi viszonyaitól függ, kiegyensúlyozott gazdasági fejlődés közepette azonban e támogatások mértéke hosszabb időszakban állandó.
 
3. A mezőszint területfejlesztési feladatai

A nyugat-európai országok középszintű egységeinek funkcióiról szóló előző részben láthattuk, hogy a terület- és településfejlesztés valamennyi országban a szubnacionális szintek egyik feladata. Az elmúlt évtized új gazdasági paradigmája érezhető hatással volt a regionális politika fejlődésére is. A központi kormányok és a területi közösségek tradicionális kapcsolataiban is változások történtek. A hagyományos regionális politikai eszközök (a jelentős állami szerepvállalás a térségi fejlesztésekben, a felülről lefelé haladó ösztönzési rendszer stb.) elvesztették gazdasági és politikai motívumaikat, új regionális stratégiák alakultak ki.
 A központilag irányított regionális fejlesztési politikáktól eltérően az új modellek alapvető sajátossága, hogy a térségek fejlődésében a külső tényezők helyett az endogén adottságoknak tulajdonítanak meghatározó jelentőséget. A központi vezérlésű politikák mindenekelőtt ágazati fejlesztési programokban realizálódtak, ezek összehangolását a központi hatóságok regionálisan telepített szervei legfeljebb csak technikai értelemben voltak képesek elvégezni, a helyi erőforrások mozgósítására alkalmatlannak bizonyultak. Az új fejlesztési politikák ellenben a helyi szereplőkre, a demokratikus döntési procedúrákra, az erőforrások és az innováció komplex hasznosítására helyezik a hangsúlyt.
 Nyugat-Európa régióinak fejlesztési modelljei számtalan egyedi vonást, de sok közös sajátosságot is mutatnak. A régióspecifikus jellemzők nagy része a nemzeti regionális politikák különbözőségéből, valamint a régiók országon belüli társadalmi-gazdasági pozícióiból fakad.
 Az új regionális politika, amelyet nevezhetünk innovációorientált vagy helyi regionális kezdeményezésű fejlesztési modellnek, homlokterében a piacképes termékek, ipari folyamatok, szolgáltatások kialakítása, majd rendszeres, programszerű megújítása áll. E modell tehát egyértelműen a térségek alkalmazkodóképességének a fejlesztését szolgálja. A helyi-közösségi döntéseket tehát már nem központi normák befolyásolják, hanem a piaci-konjunkturális jelzések alapján megfelelő helyi-területi gazdasági döntések mozgósítanak a változásokhoz szükséges teljesítmények elérésére. E stratégiák jól körvonalazható közös céljai a következők:
 - új fejlesztési erőforrások felkutatása, ezek rendszerbe foglalása, a rendszer működéséhez szükséges intézményes feltételek megteremtése,
 - regionális, helyi vállalati kooperációs hálózatok kiépítése (az olasz régiók ipari körzetei valósították meg e célokat a legtökéletesebben, ahol a hagyományos vállalati kooperációt a termelés térben elkülönült fázisokra bontásával kombinálták),
 - az információs, az innovációs, a vállalkozásösztönzési transzferek intézményesítése (ipari parkok, üzleti-innovációs központok, K+F konzorciumok szervezése),
 - a különböző érdekcsoportok helyi-regionális fejlesztési koalícióinak megszervezése, a merev helyi hierarchiák harmonizálása, rugalmas döntési rendszerek kiépítése,
 - a lakóhely minőségének, kulturális-tudományos miliőjének, a kedvező környezeti állapotoknak gazdasági növekedési determinánssá, a komplex települési kínálat tőkevonzó tényezővé való transzformálása.
 Azok az európai régiók, amelyek képesek voltak saját igényeikhez illeszkedő fejlesztési stratégiát megfogalmazni, ezt elfogadtatni és érvényesíteni, viszonylag rövid időn belül stabilizálódtak, majd új struktúráik növekedésnek indultak.
 Az önálló programalkotásra - sokszor belső adottságaik miatt is - képtelen területek viszont regenerálásukat csupán a központi támogatástól várhatták. A központból vezérelt szerkezetátalakítás, a hagyományos regionális fejlesztési modell megoldásait követvén, azonban csak átmeneti stabilizációt eredményezett, e térségek gazdasági szerkezete konzerválódott, növekedési potenciáljuk és versenyképességük gyenge maradt, a nemzetközi területi munkamegosztásba való beépülésük ma is akadályokba ütközik.

 A piacgazdaságok regionális fejlesztése nem uniformizált modellen nyugszik, hanem változatos, elemeiben különböző stratégiák készülnek az eltérő geográfiai pozícióban lévő, más és más szerkezeti adottságokkal rendelkező térségekben. A regionális fejlődés nem egy generális séma alapján bontakozik ki. A központi kormányok regionális stratégiája a regionális politika általános céljait, pénzügyi ösztönzőit, támogatási formáit öleli fel, a térségek fejlesztési irányainak a megfogalmazása, a fejlődési pályához illeszkedő modellek kiválasztása, a finanszírozás megszervezése viszont már a helyi gazdasági aktivitás szereplőinek és az önkormányzatoknak a feladata. E szereplők tevékenységének koordinálásában az együttműködés feltételeinek megteremtésében, a kooperáció ösztönzésében van a területi szerveknek meghatározó jelentőségük.

 A regionális politika - változatlan célok melletti - átalakulása változásokat követelt a központi államigazgatás szervezeti rendszerében és a célok finanszírozásában is. A központi kormányok egyrészt igyekeznek mindinkább egyetlen főhatóság kompetenciájává tenni a regionális politika központi irányítását, másrészt a középtávú (5-10 éves) időhorizontok regionális prioritásainak megfogalmazásában a regionális kormányok részvételét kiegészítő törvények garantálják. Mélyreható átalakulások játszódnak le a területi tervezési rendszerben is. Egyre inkább polgárjogot nyer - a francia modell alapján - a központi kormány és a regionális testület közti feladatokat és finanszírozást szabályozó tervszerződés intézménye, valamint az ágazati tervek regionális komponenseinek aprólékos egyeztetése az érdekelt regionális szervekkel.

 A nyugat-európai régiók fejlesztési politikájának fontos eleme lett a nemzetközi kooperációk ösztönzése és szervezése; gazdasági szervezeteik versenyképességének fokozását a régiók saját eszközeikkel is elősegítették. A kooperáció fejlesztését ösztönözték az Európai Közösségnek a belső piaci egységesítést szolgáló normái is. Az egységes vám- és tarifaszabályok, valamint a nyugat-európai vonalas infrastruktúrahálózat egyben a határ menti kapcsolatok intenzitásának az erősödését is jelentette.

 Az interregionális együttműködés akkor lépte át a formális kapcsolatok határait, amikor a piaci szereplők is kiépítették a maguk kooperációs hálózatait, intézményesültek a különböző típusú piaci szervezetek együttműködései, a közigazgatási szervek koordinációját már nem igényelvén, önálló cselekvési erőteret hoztak létre. A vásár- és kiállító városok,  a gazdasági és kereskedelmi kamarák, az üzleti-vállalkozási és technológiai centrumok ma már saját programjaik alapján tartják egymással a kapcsolatot. Az európai keleti perifériák integrálódási nehézségeinek egyik oka, hogy hiányoznak (vagy rendkívül fejletlenek) ezek az intézmények, az együttműködési ajánlatok recipiensei. Európát ezért sajátos dichotómia jellemzi: míg a nyugati régiókban az együttműködések motorjai ma már a piaci szervezetek, addig a keleti régiókban a fő szerepet még mindig a közigazgatás különböző - főként központi - szervei játsszák.
 Következtetésünk tehát az, hogy a regionális integrációkban a közigazgatásnak általános koordinációs és politikai feladatai vannak, az együttműködési hálózatok sűrű szövevényét a piaci szereplők közvetlen (vagy társulásain keresztüli) kooperációi képesek csak létrehozni.

 A területi közigazgatás generális feladata Nyugat-Európában az együttműködés eszméjének képviselete és védelme a központi kormányzati szervek előtt. Egyetlen európai regionális együttműködési szerveződés sem volt mentes a központi és a regionális szervek érdekütközéseitől. A belső állami berendezkedés alkotmányi sajátosságai miatt a föderalizált államok rendelkeznek a legszélesebb mozgástérrel, a regionalizált és unitárius államok középszintű egységei azonban csak hosszas - még ma sem lezárt - alkotmányjogi vitákon keresztül bővítették nemzetközi kapcsolatépítési jogosítványaikat.

 Az alkotmányjogi viták különösen 1980 után lángoltak fel, amikor is az Európa Tanács Madridban elfogadott keretmegállapodása kimondta a határokon átnyúló együttműködések decentralizált szervezésének szükségességét. E keretmegállapodás egyrészt a határmenti együttműködések formáinak régiók általi szabad megválasztását írja elő, de garanciákat tartalmaz arra is, hogy a központi állam felügyeleti és ellenőrzési eszközökkel ügyelhessen az állami szuverenitás fenntartására. Bár a keretmegállapodás nem kötelezte a ratifikáló államokat a belső jogrend átalakítására, mégis fontos eszköz volt ahhoz, hogy a regionális együttműködések szervezeti-jogi intézményei is kifejlődhessenek, a régiók autonóm törekvései ne minősüljenek alkotmánysértőnek. E megállapodás ratifikálása után további nemzeti jogszabályok is születtek: az olasz alkotmánybíróság például 1987-ben hozott határozata a keretmegállapodás alapszabályait már nem csupán a határ menti, hanem a térben távoli régiókra is kiterjeszti, az osztrák alkotmányreform előkészületei során pedig egyértelműen megfogalmazódott, hogy a Landok önálló hatáskörükbe tartozó ügyekben nemzetköz szerződéseket köthessenek.

 Függetlenül e jogi eredményektől, valamint a regionális középszinteknek a mi viszonyainkhoz képest összehasonlíthatatlanul kiterjedtebb jogosítványaitól, hatalmi pozícióiktól és anyagi eszközeiktől, a központ-régiók érdekellentétei folyamatosan napirenden vannak.

II. A magyar regionális politika és a régiók

1. A decentralizált fejlesztési politika

A regionalizálás, a hatalom területi decentralizációja, a különböző önkormányzatok közötti munkamegosztás Kelet-Közép-Európa unitárius államaiban is a viták kereszttüzébe került. A politikai rendszer átalakulása, a globalizálódó európai gazdaságba való bekapcsolódás, a polgári demokrácia alapelveit érvényesítő önkormányzati struktúra kiépítése új megvilágításba helyezte a központi és a területi-helyi hatalom kölcsönviszonyait, a települési önállóság és a mezoszintű közigazgatási funkciók harmonizálását. Szinte valamennyi volt szocialista országban az önkormányzati alapszintek gazdasági, politikai és funkcionális átalakítása lett a központi kérdés, a korábbi szubnacionális szint vagy megszűnt (Csehszlovákia utódállamaiban), vagy funkciói lényegesen mérséklődtek (Magyarországon), illetve átalakultak (Lengyelországban) vagy pedig új területi középszintek szerveződtek (Horvátországban), vagy vannak kialakulóban (Szlovéniában).

 A piacgazdaság kiépülése, a gazdaság szerkezeti átalakítása azonban viszonylag gyorsan  nyilvánvalóvá tette, hogy sem a regionális feszültségeket nem lehet mérsékelni, sem pedig az országok többségében megfogalmazott regionális politikai célokat nem lehet végrehajtani, regionális programokat nem lehet kidolgozni a területi középszintek funkcióinak átfogó reformja nélkül. Nem véletlen tehát, hogy a mezoszint funkcióinak felülvizsgálata - ami nem nélkülözheti az egyes országok térstruktúráinak átalakításával és modernizálásával kapcsolatos feladatok alapos számbavételét sem - néhány országban felvetette a regionalizáció intézményesítését, a nyugat-európai föderalizált és regionális államok területi középszintjeihez hasonló méretű és jogosítványokkal rendelkező, kis számú területi egység létrehozását.
 A középszintű közigazgatás továbbfejlesztését, újragondolását az alábbi tényezők indokolják Kelet-Közép-Európában:
a) Az önkormányzati szférában tapasztalható dezintegrációs jelenségek arra utalnak, hogy a rendszer jogi és érdekeltségi kapcsolódási pontjai hiányoznak, a kizárólag alulról és önkéntesen építkező modell eszménye tévesnek, irreálisnak bizonyult.

b) A lényegében egyszintű önkormányzati rendszer miatt a regionális fejlesztési feladatok gazdátlanul maradtak, ezt az űrt az állam dekoncentrált szervei igyekeznek betölteni. A középszintű önkormányzati vákuumba behatoló dekoncentrált államigazgatás egy része szervezetidegen feladatokat lát el, ágazatilag tagolt struktúrája koordinációs és információs, valamint érdekegyeztetési problémákat okozott.

c) Az önkormányzati rendszer dezintegráltsága, a dekoncentrált közigazgatás diszfunkciói felerősítették a kormányzati centralizációs törekvéseket, s a területi közigazgatási egységekben egymással rivalizáló állami és önkormányzati modell körvonalai bontakoznak ki.

d) A középszint államosításának tendenciája ellentétben áll az európai integrációs folyamatokkal, ez a visszásság csak az önkormányzati középszint létrehozásával számolható fel.

e) A területi közigazgatás fontos feladata lehetne a jövőben az interregionális együttműködés eszméjének képviselete és védelme a központi kormányzati szervek előtt. Gondolni kell arra, hogy a "Régiók Európája" - mint az európai integráció egyik vezérfonala - csak viszonylag hasonló kompetenciájú és komplexitású területi egységek együttműködése esetén képzelhető el.

 Reális esély csak akkor mutatkozik a gazdasági törvényszerűségek alapján működő interregionális együttműködések kialakulására, a kohézió fokozására Kelet-Közép-Európában, ha az egymásra torlódott feladatokat: a hatalom tényleges területi decentralizálását, a piacgazdasággal konform regionális fejlesztési stratégia kidolgozását sikerül megoldani, azaz a nyugat-európai értelemben vett regionalizmus gyökeret ereszt ebben a térségben.

 A magyar területfejlesztés komplex és magas szintű jogi szabályozása, speciális intézményrendszere úttörő jellegű és egyedi jelenség Kelet-Közép-Európában, sőt sok EU-tagállam számára is mintaértékű lehet. Az 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és területrendezésről céljait tekintve megfelel a társadalmi igazságosság, a méltányosság és a szolidaritás elveinek, az általános kohéziós céloknak. Az Országos Területfejlesztési Koncepció szerkezete, regionális fejlesztési orientációja részben kielégíti a nemzeti fejlesztési programdokumentum követelményeit, a hosszú távú fejlesztési célok EU-kompatibilitását.

 Az EU kohéziós politikájának fő irányát hosszú távra előrevetítő dokumentum, az Agenda 2000 - miközben általában kedvezőtlen megállapításokat fogalmaz meg a kelet-európai csatlakozni szándékozó országok regionális politikai felkészültségéről - Magyarországot pozitív példaként említi. Az EU Magyarországról készített jelentése a következőket emeli ki:
 - Csak Magyarországon létezik területfejlesztési törvény.
 - E törvény alapelvei harmonizálnak az Unió által megfogalmazott célokkal.
 - A törvény végrehajtását kísérő változások nyomán az ország képes lesz az uniós szabályok átvételére, a Strukturális Alapok hatékony felhasználására.
 - A végrehajtás során az új intézmények kialakulatlansága gondot okozhat.
 - Nem kielégítő a minisztériumok, a regionális és a helyi szervek közötti koordináció.
 - Nem érzékelhető pontosan, hogy a hazai regionális fejlesztési források miként feleltethetők meg az EU Strukturális Alapjainak pénzügyi eszközeivel, nehezen becsülhető meg  Magyarország társfinanszírozási képessége.
 - A területfejlesztésre szánt források szűkösek.
 - Magyarországnak ki kell építenie a Strukturális Alapok felhasználásnak ellenőrzéséhez szükséges mechanizmusokat.
 - Az államigazgatással szembeni alapkövetelmény: magas szakmai színvonal és megkörnyékezhetetlenség.
 A területi decentralizáció Magyarországon több szinten érvényesül, e területi szintek azonban nem egyenlő intézményekkel és kompetenciákkal rendelkeznek. Nem kellően tisztázott a szintek közötti munkamegosztás, mint ahogy a jogi szabályozás szintjén az sem rendezett kellőképpen, hogy mikor és milyen területi, illetve funkcionális nagyságrendben indokolt és lehetséges a közvetlen központi beavatkozás a decentralizált szervezetek tevékenységébe az ún. kiemelt, illetve válságtérségek esetében.

 A törvénybeli szabályozás alapján a területi munkamegosztás leggyengébb szintje a régió, kialakulatlan intézménye a regionális fejlesztési tanács, miután két esettől eltekintve létrehozása önkéntes, területét a törvény nem igazítja a NUTS 2 szinthez, rögzített forrásai, döntési kompetenciája nincs, csak olyan feladatokat láthat el, amelyeket a megyei területfejlesztési tanácsok a saját feladatkörükből hajlandóak átruházni. Az eddig létrejött regionális tanácsok egyelőre még a szervezetépítés időszakában vannak, s érezhetően az EU-források elérése motiválja elsősorban a tagokat a megalakulásban. Ezek a tanácsok még nem rendelkeznek kiforrott programokkal, munkaszervezettel, saját forrásokkal. A legnagyobb gond azonban az, hogy területük nem egyezik meg azzal a felosztással, ami vélhetően a NUTS 2 szintet jelenti majd Magyarországon.

 Részben érthető, hogy a törvényhozó az önkéntesség és az alulról építkezés elvéhez ragaszkodva óvatos a megyék közötti társulások ösztönzése, illetve előírása kérdésében. Ugyanakkor hosszabb távon nehezen lesz finanszírozható és működtethető egy olyan területfejlesztési intézményi rendszer, amelyben eltér a statisztikai, illetve a tervezési szint a ténylegesen működő döntéshozó szervek illetékességi területétől. Az sem lenne célszerű, ha szétválna, megkettőződne az irányítás egy uniós és egy hazai regionális politikai intézményre és tervezési rendszerre.
 A hazai partnerségi szervezetekben többnyire az önkormányzatok vannak túlsúlyban, regionális szinten a partnerségi szervezetek nem működnek, ezért szilárd regionális integrációjukra vagy szövetségükre feltétlenül szükség lenne. A partnerség követelményét egyébként nemcsak a speciális partnerszervezetek felállítása teljesíti, hanem e szervezetek erőteljesen kooperatív, illetve a társadalmi nyilvánosságot bekapcsoló működési mechanizmusa is. Ez egyelőre a mi partnerségi intézményrendszerünkre nem jellemző.

 A területfejlesztés irányításával szembeni fontos követelmény a koordináció, amelynek jelenlegi szabályozása, illetve intézményesítése nem megnyugtató. Ezt az Agenda 2000 különösen a minisztériumok között tartja fontosnak a források koncentrált, hatékony felhasználása érdekében. A hazai Országos Területfejlesztési Tanács s a mellette működő Országos Területfejlesztési Központ olyan szervezetnek minősíthetők, amelyek alkalmasak az ágazatok közötti koordinációra. Ugyanakkor a jelenlegi jogosítványok, jogállás és összetétel már jelzi, hogy a tanács nem rendelkezik igazán erős koordinációs befolyással. Területi szinten a koordináció, illetve forráskoncentráció ugyancsak akadozik: a vidékfejlesztési forrásokat például az FM hivatalok osztják el, a területfejlesztésbe érintett dekoncentrált szervek csak meghívottak a területfejlesztési tanácsokban. Összességében a koordináció intézményei és mechanizmusai szinte teljesen kialakulatlanok.

2. A régióépítés feladatai

Magyarország EU-csatlakozásának, illetve a Strukturális Alapokból történő támogatások igénybevételének előfeltétele olyan nagyrégiók (NUTS 2 egységek) kialakítása, amelyekre fejlesztési koncepciók és azok megvalósítását szolgáló programok dolgozhatók ki.
 Az EU tagállamaiban kialakított 206 NUTS 2 régió - mint láthattuk - közjogi-közigazgatási helyzet, területi mérete, népességszáma alapján rendkívül eltérő, lényegét tekintve nemzeti meghatározottságú egységekről van szó. Ugyanakkor minden ország NUTS 2 rendszere megfelel az egységes követelményeknek, annak, hogy statisztikai (számbavételi, elemzési), tervezési (programozási, koordinációs) és területfejlesztési (támogatáspolitikai, decentralizálási) egység.
 A tíz kelet-európai társult országban a mezoszintű közigazgatási egységek száma 357, abban az öt országban, amelyekkel a tárgyalásokat megkezdik 250 (ebből Szlovéniában 147). Egyértelmű, hogy az EU ennyi területi egységet, mint a támogatás alanyát, nem tud kezelni. Elengedhetetlen tehát e célt szolgáló nagyobb területi egységek képzése.
 A NUTS-rendszer kialakításának, s azon belül a kulcsszint, a NUTS 2 létrehozásának alapkérdése, hogy a magyar állam az EU-csatlakozás előtt milyen mértékben gondolja újra állami berendezkedésének, működésének mikéntjét, s hogyan oldja meg vagy hagyja változatlanul a közigazgatás területi struktúráját.

 Nincs külső, EU-kényszer a magyar állami berendezkedés, közigazgatás módosítása tekintetében. A jelenlegi magyar struktúrák némi módosításával is ki lehet alakítani az EU regionális politikájához illeszkedő szervezeti és területi struktúrákat.

 A NUTS-rendszer, s azon belül a NUTS 2 szint tényleges lehatárolása az EU szempontjából tekintve belügy, ami azt jelenti, hogy néhány általános jellegű kritériumon kívül nincsenek abszolút jellegű EU-elvárások a lehatárolással szemben, így a magyar érdekelteknek kell közös nevezőre jutniuk.

 Megítélésünk szerint az Országos Területfejlesztési Koncepcióban mintegy elvi jelentőséggel megfogalmazott hét statisztikai régió (Nyugat-Dunántúl, Közép-Dunántúl, Dél-Dunántúl, Közép-Magyarország, Észak-Magyarország, Észak-Alföld, Dél-Alföld) és a fejlesztési régiók között belső ellentmondás feszül.

 A területfejlesztési régiók lehatárolásakor figyelembe veendő főbb szempontok ugyanis az alábbiak:
 - a regionális előtörténete, a területi kohézió esélye,
 - az ország térszerkezet szempontjából vett arányosság,
 - a regionális együttműködés előtörténete, a területi kohézió esélye,
 - az ország térszerkezete szempontjából vett arányosság,
 - a regionális politika alapcéljait tekintve a viszonylagos területi homogenitás
 - a régiók működőképes belső tagolódása (központ, alközpontok, együttműködési készség és képesség stb.), a közigazgatási határok követése,
 - a régióba tömörített egységek már megvalósuló vagy kívánatos "geopolitikai" hasonlósága, a hosszú távon meghatározó nemzetközi orientációk közelsége,
 - a létrehozás és működtetés költségei (a döntéshozatali, döntés-előkészítő és szakmai-adminisztrációs háttérintézmények, az információs, tervezési, menedzselési és ellenőrzési monitoring tevékenységek szervezete, a decentralizált finanszírozás intézményrendszere stb.), a funkció szempontjából vett méretgazdaságosság.
 Mindezek alapján a hatrégiós felosztás mellett több érv szól, amelyek közül a legfontosabbak az alábbiak:
 - Történetileg megalapozottabb a Dunántúl kettes, mint hármas felosztása.
 - A Dunántúl kétrégiós felosztása során létrejövő területi egységek belső kohéziója erősebb, és a belső erőforrások alapján prognosztizálható fejlődési pályák is az ilyen megosztásban formálódó térségi együvé tartozást valószínűsítik.
 - A további osztódás az ország egészét tekintve térszerkezetileg felesleges fejlesztési párhuzamosságok kialakulásához vezetne.

 - A két egységnek - bár eltérő jellegű és fejlettségű - területileg elfogadott regionális központja van, egy harmadok regionális központ kialakulásának minimális az alapja és az esélye.
 Ebben a helyzetben a kormány és a parlament felelőssége és döntésképessége a meghatározó. A regionális egységek meghatározásakor elsődlegesen nem a partikuláris érdekeket s nemcsak a pillanatnyi, rövid távú területi anyagi előnyöket kell szem előtt tartaniuk, hanem az EU-struktúrákhoz való fokozottabb illeszkedést, valamint az ország, s a "Dunántúl vitában" a térség hosszú távú strukturális érdekeltségét.
 A régiók kijelölését követően pontosítani kell e régiók fejlesztési tanácsainak szabályozását. Részletesen meg kell határozni feladataikat, szervezeteiket és eszközeiket.

 * A regionális fejlesztési tanácsok illetékességi területét a NUTS 2 egységekhez kell igazítani. Ezt a területfejlesztési törvény módosításával lehet megoldani, amely előírná, hogy a kormányzati és területi érdekegyeztetés színtereként létre kell hozni e régiókban a tanácsokat. A kormánynak joga van kezdeményezni a regionális fejlesztési tanácsok létrehozását, s ha deklarálja, hogy csak ezekben a területfejlesztési tanácsokban hajlandó részt venni, talán önkéntes alapon is elérhető a megyék csatlakozása.

 * Egyértelművé kell tenni a törvényben és az Országos Területfejlesztési Koncepcióban használt régiófogalmak (terezési, funkcionális, fejlesztési és programrégió, kiemelt térség) és az intézményrendszer kapcsolatát. A kormányzat részvételével működő, saját forrásokkal és hatáskörrel rendelkező régió a hat NUTS 2 egység legyen, e struktúrának nem eleme a Budapesti és a Balatoni Regionális Fejlesztési Tanács.

 * A regionális fejlesztési tanácsnak törvényben szabályozott saját forrásokkal kell rendelkeznie, s rögzíteni kell azt is, hogy az EU-támogatások elsődleges kedvezményezettjei a régiók. A forráskoncentráció, illetve az ágazati források integrációja azt igényli, hogy a területfejlesztési újraelosztás elsődleges címzettjei a régiók legyenek. Megyei szinten már elsősorban települési és kistérségi önkormányzati infrastrukturális források felett szülessenek döntések, amelyben a méltányossági, illetve a kiegyenlítő célok érvényesülhetnek.

 * A regionális fejlesztési tanácsok összetételében változtatásokra lenne szükség, hogy képviselethez jussanak a megyeszékhely városok is, nem feledve azt, hogy az EU regionális politikájában felértékelődőben van a nagyvárosok szerepe. A kistérségi társulásoknak, kamaráknak és a munkavállalóknak egy-egy képviselőjét kellene a tanácsba küldeni. Hosszabb távon a kamaráknál különösen indokolt lehet a regionális integráció, amire a kamarai törvény lehetőséget ad. Ki kell dolgozni a regionális tanácsok és az ágazati igazgatási szervek közötti kapcsolatrendszert.

 * A regionális fejlesztési tanácsnak ne származtatott hatásköre legyen, hanem a törvény rögzítse a feladatokat, azt figyelembe véve, hogy oda kerülne a területfejlesztési decentralizált források és a nemzetközi források zöme, s ez a szint a kormányzati és területi érdekegyeztetés fontos eleme. A törvényben rögzített feladatok között különösen fontos az általános gazdaságfejlesztési szerepkör, a nemzetközi regionális együttműködésekben való részvétel, a nagy infrastrukturális hálózatok, a környezetvédelmi szempontból kiemelt fejlesztések, az innovációhoz, technológiai transzferhez kapcsolódó tevékenységek, az alsóbb szintű tervezés szakmai támogatása.

 Az ország területi szerkezetének állapota, a területi fejlődést a jövőben befolyásoló tényezők regionális különbségei, kiváltképpen pedig a belső erőforrásokra alapozott fejlesztési paradigma előtti akadályok felszámolása, a területfejlesztés decentralizált irányítása szervezeti és finanszírozási feltételeinek a kialakítása érdekében valamennyi régióban sürgető feladatnak az alábbiak tekinthetők: