The Micro-region: a new basic territorial subdivision used in the
design of regional development strategies
Egy
új térségi fejlesztési egység: a kistérség
Dr. Csaba Béres
University of Debrecen
A társadalmi-gazdasági fejlődés, a piaci folyamatok egyenlőtlenségeket eredményeznek a térbeli társadalmi szerveződés különböző színterein, a földrészek, országok, régiók, települések között. Ezek egy része a történeti fejlődés során mérséklődik, vagy megszűnik, helyettük újabb egyenlőtlenségek jönnek létre. Ezáltal az egyenlőtlenségek a társadalmi tér állandó jellemzőit képezik. [1] A térbeli társadalmi szerveződés a tér birtoklását, használatát, térpályák kialakítását, települések, az épített környezet létrehozását, társadalmi kapcsolatok szerveződést, a lokális társadalom létrejöttét jelenti. A társadalom alrendszereiben, a gazdaságban, a politikában, a kultúrában, stb. végbemenő folyamatok a társadalom által használt tér különböző részein valósulnak meg. J.D. PORTEOUS szerint a társadalomban élő egyének, a családok mindennapi szükségleteinek kielégítése, napi tevékenysége a mikrotérben (lakás, munkahely, iskola, stb.), történik, de beszélhetünk mezotérről, (szomszédsági egységek, település-részek, települések), ahol az emberek naponta vagy hetente ismétlődő aktivitásai nyilvánulnak meg, és a makrotérről, amely a havonta, vagy évente ismétlődő tevékenységek színtere. [2] A regionális tudományok a térbeli társadalmi jelenségek vizsgálata szempontjából megkülönböztetnek mikrotereket (egyén, család, háztartás, munkahely), lokális tereket (szomszédság, lakókörzet, település), regionális tereket (kistérség, kistáj, vonzáskörzet, mezokörzet, megye, nagytérség, országrész), valamint makrotereket (ország, országcsoport, földrész, Föld). [3]
A társadalmi tér előbb vázolt szintjein belül megvalósuló társadalmi szerveződési formák vizsgálata esetében figyelembe kell venni, hogy a térbeli társadalmi jelenségek ténylegesen milyen térségi keretekben, területi egységekben jelennek meg, ezek a területi egységek mennyiben mutatnak homogenitást. Fontos továbbá, hogy rész-egységei (pl. a települések) között milyen funkcionális kapcsolatok alakultak ki (pl. területi munkamegosztás), ezek a kapcsolatok történetileg hogyan változtak, mennyiben követi a társadalmi-gazdasági térbeli szerveződést a politikai struktúra, pl. a közigazgatás, a regionális politika milyen akció-rádiuszban valósul meg, stb.
A történeti fejlődés során a társadalmi-gazdasági fejlődés nem egyforma intenzitással valósult meg az egyes színtereken. Jelenleg a földrész-méretű integráció, vagy a világ-méretekben végbemenő integráció, a globalizáció felgyorsít egyes társadalmi-gazdasági folyamatokat, melyeknek kereteket már nem a nemzetgazdaság, nem a nemzetállam biztosít. (Pl. a nemzetközi biztonság megteremtése, világ-hálózatok kiépülése, regionális integrációk létrejötte, multinacionális vállalatok, nemzetközi szervezetek szerepének megerősödése, stb.) A nemzetállam, az ország, mint a társadalmi folyamatok térbeli szerveződési kerete veszít jelentőségéből, de természetesen nem szűnik meg. A jelenlegi fejlődési szakaszban ugyanakkor kétségen kívül erősödik a nemzetállami szint alatti regionális és lokális társadalom-szerveződés. Ebben szerepet játszik a fenntartható fejlődés eszméjének megerősödése, a helyben található erőforrások feltárása és hasznosítása. Előtérbe kerül a regionális versenyképesség növelésének szükségessége is: a tőke vonzására, az innovációra, a népesség megtartására való képesség. Mindezek végső soron az adott térségben a munka termelékenységében, a regionális, a lokális gazdaság jövedelemtermelő és foglalkoztatást növelő képességében mutatkozik meg. A versenyképesség javítása az EU regionális politikájának egyik fő célkitűzése a gazdasági és társadalmi kohézió megteremtése, a természeti erőforrások és a kulturális örökség megőrzése mellett. [4]
A politikai rendszer működése hatással van a térbeli társadalmi folyamatokra, elősegítheti és gátolhatja azokat. 1990 előtt Magyarországon a centralizált társadalmi – gazdasági - politikai rendszer gátolta a lokális és regionális társadalomszerveződést. A jövedelmek és a politikai döntések központosítása nem kedvezett a társadalom önszerveződésének. A jövedelmek újraosztása során az iparterületek és ezen belül a nehézipar térségeinek, valamint a nagyvárosoknak előtérbe helyezése elmélyítette az évszázadok során formálódott térbeli társadalmi egyenlőtlenségeket a gyorsan iparosodó-urbanizálódó, valamint az iparfejlődés által kevésbé érintett, vagy az alacsony technológiai szinten álló, versenyképtelen üzemeket befogadó, döntően falusi jellegű térségek között.
1990 után a politikai rendszerváltás egybeesett a mindinkább versenyképtelenné vált nehézipar válságával, a korábbi, keleti felvevő-piacok elvesztésével, a gazdasági szerkezetváltás felgyorsulásával, a tulajdonviszonyok átalakulásával, a piacgazdaság megerősödésével. Az állami beavatkozás helyett a piaci folyamatok kerültek előtérbe, ezáltal tovább növekedtek a regionális egyenlőtlenségek. A hagyományosan mezőgazdasági területek hanyatlása, a nehézipart koncentráló térségek válsága részben mélyítette a hagyományos térbeli társadalmi egyenlőtlenségeket, részben új térbeli egyenlőtlenségeket teremtett.
A regionális egyenlőtlenségeket mérsékelni szándékozó területfejlesztési politika nehezen találja meg azt az akció-területét, ahol a fejlesztések a legnagyobb eredményt képesek hozni. A két-három megyét felölelő tervezési-statisztikai régiók még nem, a megyék már nem jelentik az optimális területi egységet. A megyék számára a régió keretében való együttműködés kényszer, a közös érdekek felismerése helyett a rivalizálás valósul meg a regionális intézmények székhelyének megszerzésében. A megyék ma már inkább intézményfenntartó szerepükben erősek. A gazdasági-társadalmi fejlődés napjainkban legerősebben a településekhez kötődik, a települési önállóság alapvető érték, a lokális érdek és tudat is elsősorban a települések helyi társadalmában fejleszthető. A helyi társadalom, a civil szervezetek szerepének az erősödése is a településekhez kötődik. Magyarországon 2003. január 1.-én 3 145 település volt, ezen belül az ötszáz főt sem érte el 1 022 falu lakossága, 500-999 fő között 690 település lakossága volt. [5] A magyar települések több mint felének a lakossága nem éri el az ezer főt. Ezek a kis lélekszámú települések elöregedett korstruktúrájuk mellett gazdaságilag sem életképesek. Kevés az adófizetők száma, nincs elég munkaalkalom. Intézményeik fenntartása, a lakosság szociális ellátásának megoldása egyre nehezebb feladatot jelent számukra. Sok esetben a lakossági alapszolgáltatásokat sem képesek megfelelő szinten biztosítani. Fejlődési lehetőséget számukra a kistérségi összefogás teremthet. A területfejlesztési politika legnagyobb eredménnyel biztató akció-területe a kistérség lehet a jövőben. [6]
A kistérség, mint a társadalom térszerveződési formája nem határozható meg egyértelműen. A kistérség mellett a kisrégió, kistáj, mikrorégió fogalmakat is szokták használni, ami e térkategóriával kapcsolatos dilemmákra utal. [7]
CSATÁRI Bálint szerint a kistérség „… olyan tervezési-fejlesztési területi egységnek tekintendő, ahol elsősorban a lakosság mindennapi szükségletei kielégítésével kapcsolatos gazdasági, piaci-kereskedelmi, infrastrukturális és ellátási, közigazgatási kapcsolatok, térfolyamatok zöme lejátszódik.” [8] Az 1996. évi 21.tv. 5.§. h. pontja szerint „…kistérség: a települések között létező funkcionális kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható területi egység, egymással intenzív kapcsolatban levő, önszerveződő, egymással határos települések összessége.” [9]
A kistérségek a területfejlesztési politika akció-területei, az önkormányzatok együttműködésével létrejövő fejlesztési tervek megvalósításának színterei is.
A térbeli társadalmi-gazdasági fejlődés széleskörű, a társadalom valamennyi alrendszerében (gazdaság, kultúra, politika, stb.) megvalósuló folyamatokat jelent, ezek nem egyforma mértékben és irányban lépik át a települések határait, és kapcsolnak össze különböző nagyságú, közigazgatási státuszú, városi és falusi településeket. Ezért a tényleges kistérségi szerveződéseknek számos formája lehet. A tényleges társadalmi igények kielégítésére szolgáló fejlesztési projektekben résztvevő települések köre változhat a pillanatnyi érdekeknek megfelelően. A települési társulásokban éppúgy szerepe lehet a természeti táj adottságainak, a történelmi hagyományoknak, mint az önkormányzati vezetők és a vállalkozói szféra kapcsolatainak, a projekt kialakításában résztvevők személyes ambícióinak. Nyilvánvaló, hogy az ilyen, gyakran projektenként változó összetételű kistérség a hosszabb távú tervezés számára nem kezelhető. Ezért kerültek kialakításra statisztikai kistérségek. Az első statisztikai kistérségi rendszert, amely 138 egységből állt, 1994. január 1.-vel léptette életbe a KSH. Az 1997. augusztus 1.-vel átalakított rendszer már 150 kistérséget tartalmazott. A jelenlegi kistérségi rendszer a 244/2003. (XII.18) Korm. rendelet alapján 2004. január 1.-től hatályos, és 168 kistérséget foglal magába. Az adatokból látható, hogy a kistérségek száma folyamatosan nőtt az évek során, ami arra utal, hogy a tényleges térbeli társadalmi folyamatokhoz próbálták közelíteni a rendszert. Ennek során a nagyvárosok önálló kistérségekké váltak. Megoldódott tehát az a régi probléma, hogy a nagyvárosok holdudvarában levő, de azok fejlődési ütemét átvenni nem tudó, hátrányos helyzetű települések nem jutnak megfelelő fejlesztési forrásokhoz, mert a nagyváros megemeli minden kistérségi mutató szintjét.
A térbeli társadalmi egyenlőtlenség mérséklését célzó fejlesztési projektek megvalósulásának keretei lehetnek a statisztikai kistérségek, de egy-egy fejlesztési terv megvalósításában résztvevő települések és önkormányzatok köre szűkebb és tágabb is lehet a statisztikai kistérségeknél. Bármilyen keretben is valósuljanak meg fejlesztési projektek, egy a lényeges, hogy a felhasznált fejlesztési források érdemi, pozitív változásokat eredményezzenek, csökkenjenek a társadalmi egyenlőtlenségek, javuljon az adott térségben élők kapcsolatrendszere, erősödjön az összetartó erő, a kohézió.
A társadalmi egyenlőtlenségek növekedése (a társadalom tagjainak differenciálódása) bizonyos mértéken túl akadályozza a társadalmi integrációt, a társadalom tagjainak az elfogadott normák és szabályok szerinti együttműködését, a normális társadalmi életet. Instabil társadalmi állapot alakulhat ki, amit az uralkodó politikai elit érdekeinek megfelelő keretek között igyekszik tartani, politikailag kezelni. A kirívó és komoly társadalmi problémákat okozó térbeli társadalmi egyenlőtlenségeket is kezelni kell a mindenkori kormányzatnak, hogy a politika által nehezen kontrolálható folyamatok (pl. a fekete gazdaság megerősödése, a bűnözés térhódítása, etnikai konfliktusok megszaporodása, az elvándorlás felerősödése, a szegénység, a munkanélküliség nagy mértékű területi koncentrációja, stb.) ne kérdőjelezzék meg alkalmasságukat a társadalom vezetésére. A térbeli társadalmi egyenlőtlenségeket mérsékelni szándékozó területi politika az elmúlt évtizedekben szerte a világon két alapvető jellegzetességet mutatott: a politikai feszültségek kezelésére irányult (a politikai elit legitimációs érdeke), másfelől centralizált és felülről vezérelt volt, nem az adott térségben élő emberek önszerveződésére, a lokális társadalom erőforrásaira támaszkodott. Az utóbbi években az Európai Unió regionális politikáját illetően is erősödött az a felismerés, hogy a helyenként jelentős támogatások és fejlesztési források nem jártak számottevő eredménnyel. Ennek az okát ma sokan abban látják, hogy a ráfordítások nyom nélkül eltűntek, mint a sivatagban a víz, mivel a támogatott régióban
- fejletlenek voltak a humán- és társadalmi erőforrások,
- gyenge volt a térségben a vállalkozási kedv,
- a kis- és közepes vállalkozások versenyképessége erőtlen volt,
- a kis- és közepes vállalkozások, valamint a tőkeerős nagyvállalatok, multinacionális cégek közötti munkamegosztás és beszállítói kapcsolat nem alakult ki,
- a munkaerő képzettségi szintje nem volt megfelelő,
- nem jöttek létre azok az önkormányzati társulások, civil szerveződések, amelyek képesek lettek volna kifejezni egy térség érdekeit és képviselni azokat,
- az innovációs centrumok (egyetemek, kutatóintézetek), valamint a gazdaság és a politika helyi szereplői közötti kapcsolatok fejletlenek voltak, és ennek következtében gyenge volt a régió innovációs képessége.
Általában: ha fejletlenek a humán- és társadalmi erőforrások, akkor nem jöhetnek létre olyan fejlesztési koncepciók és ezek alapján olyan konkrét fejlesztési tervek, amelyek elindíthatnak egy régiót a társadalmi-gazdasági felemelkedés útján. Az új regionális politika a régiók társadalmára, a lokális közösségekre épít, ezek önszerveződését igyekszik elősegíteni életerejének, probléma-megoldó képességének növelésével, versenyképességének javításával.
Egy OECD tanulmány szerint a tagállamok kormányainak prioritásai között növekvő jelentőséggel bír a regionális egyenlőtlenségek mérséklése és a régiók versenyképességének növelése. A regionális különbségek csökkentését célzó politikák az OECD országokban hagyományosan arra irányultak, hogy több forrást juttassanak a munkanélküliség magas szintjével és az elvándorlással küzdő, hátrányos helyzetű régióknak. Az újabb regionális politikai törekvések a vállalkozásfejlesztésre, a technológiai transzfer elősegítésére, valamint a munkaerő képzettségi szintjének növelésére helyezik a súlyt. Az ipari és technológiai fejlettség mellett e tényezőknek kiemelt jelentősége van a régiók versenyképességében. [10]
A kistérségek – bár méreteiket tekintve jelentősen elmaradnak a több megyét is magába foglaló régióktól - fejlődésüket ugyanúgy a humán- és a társadalmi erőforrások határozzák meg elsősorban. A fejlődési lehetőségeket korlátozza a kistérségekben élő lakosság hátrányos helyzete, a lakosság elöregedett volta, a munkaképes korú lakosság alacsony képzettségi szintje, a gyenge vállalkozói hajlandóság, a települési önkormányzatok rivalizálása, nem megfelelő munka-kapcsolata, a fejlesztési projektek kialakításához és megvalósításához szükséges szakértelem hiánya, a nagyobb területi egységek, megyék, régiók szervező központjaival való intenzív kapcsolat hiánya, stb.
PAP Norbert tipizálása [11] alapján a kistérségeknek négy típusát különböztethetjük meg az alapján, hogy miképpen kapcsolódnak a térszervező funkciókat ellátó térségközpontokhoz.
- A nagyvárosok szoros közelségében elhelyezkedő kistérségek, amelyek a centrum település szuburbán zónái. Fejlődésük erősen függ a nagyváros erőforrásainak a felhasználásától, de ezt erősen korlátozza a települések közötti méretbeli, a humán erőforrás nagyságában és fejlettségében megmutatkozó különbségek, amelyek miatt a nagyváros nem tekinti partnernek a vonzásköréhez tartozó településeket. Ha ezek közül egyik-másik városi rangra tesz szert, akkor sem tud térszervező funkciókat magához vonzani a nagyváros erőterében.
- A külső periférián, az országhatár mentén fekvő kistérségek hátrányos helyzetben vannak, mert biztonságpolitikai megfontolásokból ide nem ruháztak be az elmúlt évtizedekben, fejlesztésüket elhanyagolták. Az integráció előtti, nemzetállami fejlődési szakaszban a határoknak elválasztó, szűrő funkciója volt, ma már a kontaktusteremtő feladatuk került előtérbe. A határmenti kistérségek fejlődése attól függ, hogy menyiben tudnak részt venni a kontaktusteremtésben, a határon átívelő együttműködés fejlesztésében milyen szerepet tudnak ellátni.
- A belső periférián, a megye vagy régió határok mentén elhelyezkedő kistérségek hátrányos helyzetének kialakulásában szerepet játszott a megyei központoktól való távolság. Fejlesztési forrásokhoz e kistérségek sem jutottak, saját városi szervező központtal vagy nem rendelkeztek, vagy központjaik nem régen váltak várossá és így szervező funkciójuk kezdetleges. A szervező központ szerepére pályázó települések között a rivalizálás és nem az ésszerű munkamegosztáson alapuló együttműködés a jellemző. Ezekben a kistérségekben a szükségletekhez képest a humán erőforrások fejletlenek, ezért a fejlesztési célkitűzésekben az emberi erőforrások fejlesztését kell előtérbe helyezni.
- Azok a kistérségek vannak a legjobb helyzetben, amelyek kisvárosi szervező központjukkal szoros kapcsolatban vannak, központ és vonzáskörzete kölcsönösen függnek egymástól. A város intézményei a város környéki települések lakosságának szükségleteit is kielégítik.
Szűkebb hazánkban, Hajdú-Bihar megyében levő 82 település a 2004. január 1.-n életbe lépett új területi beosztás alapján kilenc kistérséget képez. A megye- és regionális központ szerepét betöltő Debrecen ma már egymaga alkot egy kistérséget. [12]
A kistérségek fejlődési lehetőségeit alapvetően behatárolja a humán erőforrás állapota. Az alábbi térkép az egyetlen osztályt sem végzettek területi eloszlását mutatja Hajdú-Bihar megyében a 2001. évi népszámlálás adatai alapján. A sötétebb szín nagyobb arányokat jelent.
A térkép jól mutatja a külső periféria, a határmenti térség, valamint a belső periféria, a megye határain levő kistérségek hátrányos helyzetét. Az itt elhelyezkedő kistérségekben a megyei átlagot lényegesen meghaladja az iskolai végzettség nélkül levők aránya.
A 2001. évi népszámlálás alkalmával magukat cigányoknak vallók területi eloszlását az alábbi térkép mutatja:
Összevetve az előző térképpel
látható, hogy a tendenciák azonosak: a külső és belső perifér
ián a cigányság nagyobb számban él, az itt élő lakosság körében nagyobb arányt
képviselnek. A hátrányos helyzetű, az ország- és megyehatár menti kistérségek
fejlődése a cigányság társadalmi kirekesztődésének felszámolása nélkül
elképzelhetetlen.
Az Uniós forrásokra támaszkodva a kistérségi összefogás révén, több települési önkormányzat részvételével kellene komplex képzési és foglalkoztatási programokat indítani a hátrányos helyzetűek, a romák számára. Elképzelhető, hogy ilyen módon olyan források is elérhetők, amelyeket az egyes települési önkormányzatok egyébként nem tudnának megszerezni.
A 2004 évtől működő terület- és régiófejlesztési célelőirányzat a regionális egyenlőtlenségek mérsékléséhez biztosít forrásokat. A leghátrányosabb helyzetű régiókban (ehhez tartozik megyénk is) támogatás igényelhető munkahely teremtő beruházásokra, a humán infrastruktúra fejlesztésére, közmunka programokhoz eszközök beszerzésére, válsághelyzetek megoldásához, kistérségek szociális felzárkóztató programjához. Növelni kellene azoknak a kistérségi szociális felzárkóztató projekteknek a számát, amelyek a célelőirányzatból részesedhetnek. (2004-2006 között újabb tíz kistérség kapcsolódhat be a már futó programba.)
A kistérségek versenyképességének növelése nagy mértékben függ attól, hogy milyen a felsőfokú végzettséggel rendelkezők aránya, hogyan biztosítható a tudás, az ismeretek felhalmozásának az a kritikus tömege, amely elindítja egy térségben a társadalmi és gazdasági életben az innovációt.
A következő térkép a felsőfokú végzettséggel rendelkezők területi eloszlását mutatja:
A térképen, amelyet a 2001. évi népszámlálás adatai alapján készítettünk el,
jól látható, hogy a megye központi és északi, urbanizáltabb térségeiben
magasabb a felsőfokú végzettséggel rendelkezők aránya. A megye és országhatár
menti térségekben nincs meg a lakosságnak az az iskolai végzettsége, amely egy
dinamikus fejlődéshez elengedhetetlen. A tennivalók is következnek ebből: a
megye hátrányos helyzetű kistérségeiben a fejlődés kulcskérdése a
humánerőforrás-fejlesztés.
Az Európai Unióban a hátrányos társadalmi helyzet felszámolásában nagy szerepet szánnak az információs és kommunikációs technológia által biztosított lehetőségek kihasználásának. A digitális szakadék egyre mélyül azok között, akik élni tudnak az új technológiák által biztosított lehetőségekkel, és azok között, akik alacsony iskolai végzettségük, szociális helyzetük miatt nem tudnak hozzáférni az ilyen módon elérhető tudáshoz. Bebizonyosodott, hogy alapműveltség, iskolázottság nélkül az információs és kommunikációs technológia nem ismerhető meg. A művelődési intézmények történelmi feladata, hogy segítsék a hátrányos helyzetűeket a felzárkózásban olyan alapműveltség megszerzésével, amelyre felépíthető a piacképes szaktudás is.
A kistérségek a térbeli társadalmi szerveződés kereteiként a jövőben minden bizonnyal nagyobb szerephez fognak jutni. Teljesen mindegy, hogy a lakosság szükségleteinek költséghatékonyabb és egyben magasabb színvonalú kielégítése a mesterségesen kialakított statisztikai kistérségekben, vagy a települések önkéntes társulásaként létrejövő térségi szerveződések keretében valósul-e meg. Lesznek fejlesztési programok, amelyek számára vagy az egyik, vagy a másik forma lesz a legmegfelelőbb. Ezt rá kell bízni a helyben lakókra. Ugyanakkor képzési és továbbképzési programok révén erősíteni kell a települési önkormányzatok együttműködési hajlandóságát. Növelni kell a civil szervezetek szerepét a térségi fejlesztésekben, és erre a feladatra képzésekkel fel kell készíteni őket. Meg kell erősíteni a kapcsolatokat az önkormányzatok, a vállalkozók és a civil szféra között. Ennek is a legjobb módja a közös képzési programokban való részvétel. Természetesen az anyagi erőforrások hiányát nem pótolhatja a képzés, az oktatás, a tréning. Ugyanakkor bizonyos, hogy a humán erőforrás fejlesztése révén bármennyi forrás is áramlik a hátrányos helyzetű térségekbe, nem biztosítható hatékony felhasználásuk. Eltűnnek, mint sivatagban a víz.