|
Reiner Martin: Az Európai Unió regionális politikája - a keleti kibővülés jelentette kihívások Bevezetés A jövő évtized első felében a közép-keleteurópai országok az Európai Unió tagjaivá válnak. Ebből következően az Unió strukturális támogatásaira is jogosultakká válnak, amelyek fő célja a regionális versenyképesség támogatása azokon a területeken, ahol szociális/gazdasági nehézségek feszítenek; a gyakorlatban a "szociális és/vagy gazdasági nehézségek" terminológia alacsony egy főre jutó jövedelmet és magas munkanélküliséget jelent. A csatlakozás várható időpontjában a kelet-európai régió nagy része még meglehetősen szegény lesz. Az Unió regionális politikája szempontjából ezek a régiók nagyvalószínűséggel Cél 1 - azaz elmaradott régióként lesznek definiálva, tehát a strukturális transzferek célterületei közé tartoznak majd. Írország vagy Görögország például jelenleg a strukturális támogatások legnagyobb fogadói közé tartozik, az EU transzferek nagysága megközelíti GDP-jük 4%-át. Így nem meglepő, hogy a regionális politikával összefüggő problémakört nem egyszer a kibővülés egyik legnagyobb akadályaként emlegetik. S noha nem vitatható, hogy a keleti kibővülés nagy kihívást jelent majd az EU regionális politikája számára, az egyes elemzők által megfogalmazott túlzottan pesszimista megközelítések fenntartásokkal kezelendőek. E dolgozat 3.) része a kibővülésnek a közösségi költségvetésre gyakorolt hatásait elemzi és néhány költségbecslést vázol fel, különböző - az EU-ra, illetve a kelet-közép-európai országokra vonatkozó - növekedési szcenáriók alapján. Ezek a becslések többé-kevésbé alátámasztják a Bizottságnak azon álláspontját, miszerint ugyan a keleti kibővülés jelentős strukturális forrástranszfert fog kikényszeríteni, ezek a jelenlegi EU GDP 1,27%.ból finanszírozhatóak lesznek. A finanszírozás jelentette kihíváson túlmenően a keleti kibővülés még egy további szempontból jelent majd problémát az európai regionális politika számára. Noha a Strukturális Alapokból származó források jelentős támogatást jelentenek majd a csatlakozni kívánó országok számára, fel kell vetni azt a kérdést is, hogy vajon az Unió jelenlegi strukturális politikája alkalmas-e egyáltalán arra, hogy a kelet-európai transzformációt, fejlődést elősegítse. Hiszen a KEK-országok alapvetően különböznek a jelenleg kedvezményezett régióktól, és ez a politikai eszköztár meglehetősen rugalmas alkalmazását feltételezi. E problémakör érintőleges taglalására a 4) fejezet keretében kerül majd sor. Először azonban a 2) fejezet keretében áttekintést kívánok adni a jelenlegi tagországok és a csatlakozni kívánó országok gazdasági helyzetével kapcsolatos különbségekről és néhány mutató segítségével jellemezni szeretném a KEK-régión belül mutatkozó fokozódó gazdasági differenciálódást. A kihívások: kelet-nyugati differenciálódás, növekvő belső differenciálódás a csatlakozni kívánó országok esetében a) Jövedelemkülönbségek az a 15 EU tagország és a csatlakozni kívánó országok között Köztudott, hogy a közép-keleteurópai országokban az egy főre jutó GDP lényegesen elmarad a jelenlegi 15 EU tagországétól. Érdemes azonban az egy főre jutó jövedelmek rövid távú alakulásának vizsgálata ezekben az országokban. Különösen a déli országok, így Spanyolország vagy Portugália csatlakozáskori gazdasági helyzetével való összevetés lehet tanulságos. Az 1. számú ábra az első körben csatlakozó országok, Lengyelország, Magyarország, a Cseh Köztársaság, Szlovénia és Észtország 1997. évi relatív egy főre jutó jövedelmeinek alakulását mutatja. Az ábra 4%-os gazdasági növekedést feltételezve a KEK-re és 2,5%-ot az EU-ra becslést közöl 2002-re vonatkozóan is.
*A jövedelmek vásárlóerőparitáson értendők. Forrás: EUROSTAT és saját becslések Ezek az adatok világosan mutatják, hogy jelentős különbségek vannak az egyes közép-keleteurópai országok között. Míg a legnagyobb jelölt, Lengyelország a csatlakozás várható időpontjában még jelentős mértékben elmarad az EU átlag 50%-ától, addig Szlovénia megközelíti majd a Cél 1 régióba történő besorolás alapját képező GDP-küszöb felső határát. A két 1986-ban csatlakozott ibériai ország estéből kiindulva - az 1. ábra tanúsága szerint - a keleti kibővülést követő jövedelemkülönbségek a régi és az új tagok között egyáltalán nem egyedülállóak. A relatív egy főre eső jövedelmek Portugália és Spanyolország esetében a nyolcvanas években többé-kevésbé azonos nagyságrendet képviseltek, mint amekkora Magyarország és Csehország esetében a csatlakozás várható időpontjára előrejelezhető. Noha az 1. számú ábra meglehetősen optimista képet fest, nem szabad megfeledkezni arról, hogy a legnagyobb közép-keleteurópai ország, t.i. Lengyelország az egy főre jutó jövedelmek vonatkozásában a skála legalsó szintjén található. Ez annál is inkább aggasztó, tekintettel arra, hogy a lengyel népesség majdnem kétszerese a másik négy KEK-ország lakosságának. b) Nemzeti vagy regionális problémák? Belső gazdasági különbségek a csatlakozni kívánó országokban Az EU strukturális politikájának hivatalosan nem feladata a "szegény" országok támogatása, hanem a gazdasági nehézségekkel küzdő régiók felzárkóztatása. Elvileg másodrendű fontosságú, hogy az adott régió Görögországban vagy Németországban található, noha a tagországok befolyása érvényre jut a források allokációja esetében, ha például egy görög vagy német Cél 1 régióról van szó. Az a tény, hogy az EU strukturális politikája sokkal inkább regionális szinten, mintsem nemzeti szinten fejti hatását, két fontos következménnyel jár a nagyobb KEK-országok mint Lengyelország vagy Csehország esetében.
A belgazdasági különbségek feltárásának legfőbb akadálya a KEK-országok vonatkozásában a regionális statisztikai adatok hiánya. Az 1989. évi változásokat megelőzően ezekre az országokra egy centralizált politikai-gazdasági rendszer volt jellemező, amelynek nem volt szüksége megbízható területi statisztikai adatokra. Jelen pillanatban a KEK-országokban zajló területi átszerveződés és a regionális-statisztika intézményének kialakulása folyamatban van, részben az EU regionális politikája által megkövetelt feltételek kényszerítő hatására. A leginkább hozzáférhető regionális adat a KEK-országok esetében a munkanélküliségi ráta. A 2. számú ábra a regionális munkanélküliségi ráták átlagtól való eltérését mutatják 1990-től Magyarország, Lengyelország és Csehország esetében. 2.számú ábra: A regionális munkanélküliségi ráták átlagtól való eltérései Magyarország, Lengyelország és Csehország esetében 1990-95/97* *Tekintettel arra, hogy a régiók száma erőteljesen eltérő az egyes országok esetében (Csehországban 8 régió, Lengyelországban 9 régió, Magyarországban 4 régió), a regionális munkanélküliségi ráták átlagtól való eltéréseit mutató indikátorok nem hasonlíthatók össze. Forrás: nemzeti statisztikák A 2. számú ábra Magyarország és Lengyelország között a regionális különbségeket illetően hasonlóságokat mutat, míg Csehország vonatkozásában némileg eltérő a kép. Kezdetben a belgazdasági differenciálódás mindhárom ország esetében meglehetősen mérsékelt volt. Lengyelország és Magyarország esetében a különbségek gyorsan növekedni kezdtek a transzformációs időszak első éveiben, míg 1993 után a helyzet stabilizálódott. Sőt a regionális munkanélküliségi ráták átlagtól való eltérései mérséklődtek. A Cseh Köztársaság esetében a regionális különbségek kialakulása kezdetben kevésbé volt markáns, a folyamat azonban egyelőre még nem záródott le. Őszintén szólva ezek a fejlődési tendenciák nem meglepőek. A transzformációs folyamat megindulása előtt a központi tervezés rendszere a forrásallokációt központilag irányította, akárcsak a termékek elosztását. Sőt mi több a termelési tényezők árai is mesterségesek voltak, többnyire nem követték a piaci tendenciákat. Noha a KEK-országokon belüli régiók régen is különböztek a versenyképesség szempontjából (infrastruktúra, munkaerő minősége, telephely, forrásokkal való ellátottság, termelési szektor struktúrája stb.), ezek a különbségek a tervgazdaság összeomlását követően kerültek a felszínre. Az egyes KEK-országok esetében a számszerűsíthető mutatók jelzik, hogy napjainkra a regionális különbségek igen jelentősekké váltak. Az 1. táblázat a jövedelmek, illetve a munkanélküliség szempontjából mutatkozó országon belüli különbségekre hívja fel a figyelmet.
Regionális differenciák a jövedelmek, illetve a munkanélküliség alakulása szempontjából a Cseh Köztársaság, Lengyelország és Magyarország esetében
Cseh Köztársaság Lengyelország Magyarország
Munkanélküliségi ráta (%) 1997 Munkanél.(%) 1997 Bér (ezer ZL) 1997 GDP/fő 1995 Országos átlag Minimum Maximum 4,3 1,9 7,3 11 3,1 2,1 1156 832 1488 550 338 970 Min/max 1:3,8 1:6,8 1:1,8 1:2,9 Forrás: Nemzeti Statisztikák 1997-ben a munkanélküliségi ráta Észak-Csehországban majdnem négyszer akkora volt, mint Prágában. A munkanélküliségi ráták közötti eltérések Lengyelország esetében még szignifikánsabbak, mint a Cseh Köztársaságban. A munkanélküliségi ráta az északi Slupsk régióban hétszerese a varsóinak. A budapesti GDP/fő mutató majdnem háromszorosa a legszegényebb magyar régióban, a román határon levő Szabolcsban számítottnak. Ezek a ráták részben hasonlóak, részben magasabbak a jelenlegi kohéziós országokban megfigyelt hasonló mutatóknál. Így például 1995-ben a min/max munkanélküliségi ráta Görögország NUTS II régiói esetében 1:3,2 volt, vagy ugyanez a mutató Spanyolország esetében 1:2,6 volt. Az egy főre jutó jövedelmek Madridban 1995-ben 1,7-szer magasabbak voltak, mint Andaluziában, a legszegényebb spanyol NUTS II régióban. A megfelelő mutató Görögország NUTS II régiói esetében szintén 1:1,7 körül alakult. Ebből következően a transzformációs folyamat jelentős megnövelte a KEK-országokon belüli regionális különbségeket. Ezeknek a megállapításoknak az EU költségvetésre gyakorolt várható hatásai eléggé egyértelműnek látszanak. Egyrészt a 2.1.) alatt elemzettek rámutatnak arra, hogy a jelenlegi 15 EU-ország és a KEK-országok közötti fejlettségbeli különbségek - nemzeti szinten - a jövőben kezelhetők lesznek. Másrészt az egyes KEK-országokon belül mutatkozó regionális különbségek arra következtethetünk, hogy jelenetős felzárkózási problémák merülhetnek fel. Ez az EU regionális politikájának a tervezettnél többe kerülhet. A költségvetési kihívás az Európai Unió számára Ahogy már említettük, az egy főre jutó GDP az egyes KEK-országok esetében elmarad majd az EU átlag 75%-tól; és ez lesz jellemző a csatlakozást követő jó néhány esztendőben, noha egy-két kiemelkedő régió, mint Budapest vagy Prága addigra valószínűleg eléri vagy meg is haladja ezt a küszöböt. Első pillantásra ez az EU regionális költségvetésének nagyon gyors bővülését látszik előrevetíteni. A Bizottság álláspontja szerint az első körben csatlakozó országok integrációja nem kívánja a költségvetésen belül a strukturális források arányának jelentős emelkedését, illetve a jelenlegi fogadó országokba áramló támogatások megkurtítását. Hogyan lehet ezt a nyilvánvaló ellentmondást feloldani. Egy előző dolgozat keretében (Martin 1998) abból a feltételezésből indultunk ki, hogy a Cél 1 régiók újradefiniálása jelentős megtakarítást fog jelenteni az EU költségvetése számára. Összevetve az 1999-re tervezett költségvetéssel, változatlan árakon kalkulálva, a jelenlegi Cél 1 régiók támogatása 3 milliárd ECU-vel csökkenhet 2006-ig. Ez az adat már tartalmazza azokat az átmeneti támogatásokat, amelyeket azokat a régiók kapnak majd, amelyek elvesztik Cél 1 besorolásukat. Nem tartalmazza ezzel szemben a Cél 2 - Cél 6 régiók vonatkozásában felmerülő potenciális megtakarításokat. A szóban forgó dolgozat becsléseket tartalmaz az Unió KEK-be irányuló potenciális transzfereire vonatkozóan. Ezek a becslések arra alapozódnak, hogy
A fenti feltételezések közül az első összhangban van az AGENDA 2000-el, valamint a jelenlegi tagországokra vonatkozó támogatási felső értékkel. (Görögország az éves GDP 3,67%-ának megfelelő támogatást kap, míg Portugália 3,98%-ot. (1994. évi adat.) A második kritérium a jelenlegi Cél 1 régiókra vonatkozó maximumnak felel meg. Nem szabad megfeledkezni arról, hogy - pénzügyi megfontolások mellett - még két fontos oka van annak, hogy az EU strukturális támogatásait korlátozni kell:
Ami a KEK-országok, illetve a 15 EU-ország várható gazdasági növekedését illeti, két különböző szcenárió került alkalmazásra: egy magas növekedéssel számoló és egy alacsony növekedéssel számoló változat. A gyors gazdasági növekedéssel számoló szcenárió esetében a KEK-országoknál 7%-os, míg az alacsony növekedési szcenárió esetében 4%-os növekedést feltételeztünk. A megfelelő ráták az EU-országok esetében 2,5%, illetve 1,5%. A népesség nagyságát mind az EU, mind pedig a KEK-országok esetében változatlannak vettük. A gyors növekedési rátával számoló szcenárió teljesülése esetén Magyarország és a Cseh Köztársaság viszonylag gyorsan elérné azt a jövedelem színvonalat, amely a strukturális támogatásokat 300 ECU/fő-ben maximálja, a GDP 4%-a helyett. Csehország ezt a küszöböt várhatóan 2005-ben, Magyarország 2008-ban érné el. Lengyelország, amely a KEK-országnak nyújtandó támogatások 2/3-ra tarthatna igényt, a fenti küszöbértéket 2012 előtt nem érné el. Szlovénia esetében a regionális támogatások maximumát már eleve a 300 ECU/fős érték határozná meg. A pesszimista szcenárió megvalósulása esetén a 4%-os maximum Csehország vonatkozásában 2011-ig, Magyarország és Lengyelország vonatkozásában pedig 2013-ig maradna érvényben. Észtország esetében a 4%-os GDP-érték alapján számított maximum mindkét növekedési szcenárió esetében minimum 2013-ig maradna érvényben. Van azonban két érv, amely alapján arra következtethetünk, hogy a KEK-országokba irányuló transzferek a fenti becsléseknél alacsonyabbak lesznek.
Annak érdekében azonban, hogy a jelen dolgozatot ne lehessen túlságos optimizmussal vádolni, a fenti két érvet a továbbiakban nem vesszük figyelembe. Kiindulva a már említett feltételezésekből, már lehet egy hozzávetőleges becslést készíteni arra vonatkozólag, hogy a KEK-országokba irányuló transzferek a jövőben (2002-2013 között) hogyan alakulnak. Annak érdekében, hogy ki lehessen számolni az EU szempontjából felmerülő nettó költségvetési hatásokat, az új tagországok által a strukturális politika költségsorába fizetendő hozzájárulást (az Agenda szerint az éves GDP-jük 0,46%-át) levontuk azon transzferek összegéből, amelyre jogosultak lesznek. Figyelembe vettük azt is, hogy mind a befizetések, mind pedig a transzferek a 2002-2006 időszakban fokozatosan emelkednek. Ez a procedúra hasonlít ahhoz, ahogy a volt Cél 1 besorolást élvező országok még átmeneti támogatásokat kapnak. A 3. és a 4. számú ábrák a kibővülést követő regionális politika nettó transzfereinek alakulását mutatják. 3. ábra: A KEK-országokba irányuló strukturális transzferek alakulása - a gyors növekedést feltételező szcenárió esetén 4. ábra: A KEK-országokba irányuló strukturális transzferek alakulása - a lassú növekedést feltételező szcenárió esetén Az átmeneti időszakban a transzferek nagyon gyorsan emelkednek, s 2007-re 13 milliárd ECU-t érnek el a gyors növekedési modellben, illetve 10 milliárd ECU-t a lassú növekedési modell esetében. Az átmeneti időszakot követően a transzferek emelkedése lelassul. Sőt mi több, egyes KEK-országok esetében - a gyors növekedési szcenárió feltételei közepette - már nem a GDP 4%-a, hanem a 300 fő/ECU alapon lesznek kalkulálva. A KEK-országok befizetései a közös költségvetésbe azonban továbbra is az éves GDP-jük 0,46%-a alapján lesz meghatározva. 2013-ra - a gyors növekedési szcenáriót feltételezve - transzfereik volumene 16 milliárd ECU-vel nagyjából konstans maradna. A pesszimista szcenárió esetében a fenti érték 12 milliárd ECU lenne. A vizsgált időszak egészében a strukturális transzferek mintegy 2/3-a Lengyelországra jut, amelyik a csatlakozni kívánó KEK-országok közül messze a legnagyobb. Magyarország és Csehország a többi kis országgal, Észtországgal és Szlovéniával kell osztozzon a maradék egyharmadon. Ez utóbbi két ország a KEK-nek szánt regionális transzferek mintegy 5%-ra számíthat. Annak érdekében, hogy lássuk, hogy a regionális támogatások rendszerét megengedheti-e magának az EU a jövőben is, nemcsak a KEK-országokba irányuló transzfereket kell megvizsgálni, hanem a jelenlegi tagországok vonatkozásában felmerülő megtakarításokat, illetve az EU források "természetes", a tagországok gazdasági növekedésével összefüggő, növekedését is elemezni kell. Tekintettel arra, hogy mind az EU15-re, mind pedig a KEK-re két növekedési szcenárióval rendelkezünk, ezeknek összesen négyféle variánsa képzelhető el.
A 2. számú táblázat a kelet-közép-európai országokba irányuló nettó regionális transzferek alakulását mutatja a következő programozási időszak végén, továbbá a források különböző eredetét, azaz a régiók újradefiniálásából eredő megtakarításokat, az EU 15 gazdasági növekedéséből származó többletforrásokat, és egyéb maradék tételeket, amelyeket eddig figyelmen kívül hagytunk.
Az új tagállamok számára 2006-ban rendelkezésre álló strukturális támogatások forrásai
Magas növekedési ráták a KEK-országaiban (GDP növekedés 7%) Alacsony növekedési ráták a KEK-országaiban (GDP növekedés 4%) Gyors növekedési szcenárió az EU 15-ben (2,5%) Nettó transzfer a KEK 5-be* -Megtakarítások -EU 15 GDP növekedése - Egyéb forrás Mió ECU 12689 3336 6812 2541 % 100 26,3 53,7 20,0 Nettó transzfer a KEK 5-be** -Megtakarítások -EU 15 GDP növekedése - Egyéb forrás Mió ECU 9716 3336 6812 -432 % 100 34,3 70,1 / Alacsony növekedési szcenárió az EU 15-ben (1,5%) Nettó transzfer a KEK 5-be -Megtakarítások -EU 15 GDP növekedése - Egyéb forrás Mió ECU 12689 3336 3965 5388 % 100 26,3 31,2 42,7 Nettó transzfer a KEK 5-be** -Megtakarítások -EU 15 GDP növekedése - Egyéb forrás Mió ECU 9716 3336 3965 2415 % 100 34,3 31,2 34,5 *Minden adat 2006-ra vonatkozik. **A KEK 5-nek a strukturális alapok költségvetésébe történő befizetései már levonva. A fentiek alapján az az általános megállapítás tehető, hogy a KEK-országok integrálása az EU strukturális költségvetésébe a legzökkenőmentesebb abban az esetben, ha az EU 15 gazdasági növekedése gyors, a kelet-európai régióé viszont a lassú szcenárió szerint alakul, mivel ez utóbbi esetben a KEK-országok abszorpciós képessége kisebb lesz. Ez azonban egy meglehetősen rövidlátó szemlélet. Hosszabb távon sokkal olcsóbb, ha a kelet-közép-európai országok gyorsan felzárkóznak az EU-országok jövedelem színvonalához. A becslések tanúsága szerint még az EU-költségvetés szempontjából a legkedvezőtlenebb esetben (tehát amikor a gazdasági növekedés a jelenlegi 15 EU-tagországban lassú, ezzel szemben a kelet-közép-európai országokban gyors), és amikor a KEK-be irányuló nettó transzfereket a gazdasági növekedésből, illetve a megtakarításból származó források nem fedezik, a költségek viszonylag szerények maradnak, az 1999. évi összes strukturális kiadás 0,05%-át kitevő nagyságrendet képviselnek. Így tehát nem beszélhetünk ez esetben egy leküzdhetetlen akadályról. A koncepcionális kihívás az Európai Unió számára: változó arculatú regionális politika kirajzolódása Ahogy már az előzőekben is kitűnt, a keleti kibővülés költségvetési hatásai a 15 EU-tagország számára kezelhető méretűek. A másik fontos kérdés, amelyet alaposan körül kell járni, hogy vajon az Európai Unió regionális politikájának jelenlegi eljárási rendje, illetve eszköztára alkalmas-e arra, hogy kezelje a KEK-országok problémáit. A továbbiakban a három legkritikusabbnak tekinthető kérdéskört szeretném részletesebben áttekinteni. a) Addicionalitás és ösztönzési módszerek Az EU strukturális támogatási politikájának egyik legfontosabb elve az addicionalitás. Röviden ez azt jelenti, hogy az EU strukturális támogatásait a nemzeti költségvetésből ko-finanszírozni kell, illetőleg - a projekt jellegétől függően - magántőke bevonását is biztosítani kell. Jelenleg a ko-finanszírozási ráták tekintetében elég nagy rugalmasság tapasztalható. Míg az általános ráta mértéke 50%, addig a legelmaradottabb régiók esetében az EU Strukturális Alapjaiból való hozzájárulás mértéke a 75%-ot is elérheti, sőt a Kohéziós Alapból finanszírozott projektek esetén a 80-85%-ot is. Ezek a magasabb ráták vannak előirányozva a jelenleg még vita alatti Tanácsi Határozatra vonatkozóan, amely az előcsatlakozás strukturális eszközével kapcsolatos feltételeket taglalja ("Instrument for Pre-Accession /ISPA/, CEC 1998a). Ugyanakkor meg kell jegyeznünk, hogy itt kétélű fegyverrel van dolgunk. Egyik oldalon az EU részéről biztosított magas társfinanszírozás a KEK-országokra nehezedő költségvetési terheket csökkenti, de ugyanakkor felvet egy morális problémát. Mennél kevesebb hazai forrást kell egy projekt érdekében kockáztatni, annál nagyobb a veszélye annak, hogy a projektek kiválasztásánál az érintett országok nem kellő gondossággal járnak majd el. Különböző lehetőségek kínálkoznak a fenti probléma megoldására. Az ISPA-ra vonatkozó törvénytervezet szerint inkább egyedi projektek lennének preferálva, mintsem olyan fajta programok, amelyeket Strukturális Alapokból támogatnak. A projekteket egyedileg fogadnák el és a Bizottság szigorú monitoringnak vetné őket alá. Hogy érdemes-e egy magasabb színvonalú ellenőrzés érdekében a programozás követelményét megkerülni, az meglehetősen kérdéses. Elegánsabb, de politikailag nehezebben keresztülvihető megoldás lenne a dilemma megkerülésére, ha a tőkejuttatás (grant- jelegű támogatás) helyett a támogatáson belül a hitelek és a garanciák aránya nagyobb lenne. Jelenleg az EU strukturális támogatásai döntően tőkejutattatásból állnak. Nyilvánvaló, hogy a költségvetési források a regionális fejlesztésben továbbra is döntő szerepet fognak játszani, különösen a KEK-országok esetében, ahol az alacsony átlagjövedelmek megakadályozzák, hogy a magánberuházások gyors megtérülésre tegyenek szert. Nagyszámú projekt esetében azonban alternatív módszerek pl. az EIB-től származó puha kölcsönök, kamatmentes kölcsönök járható megoldásnak tűnnének. Általánosságban garanciák nyújtásának nagyobb súlyt kellene kapniuk a tőkejuttatások rovására. Noha a Bizottság legutóbbi javaslatai - a korábbiakhoz képest - már nagyobb hangsúlyt helyeznek az alternatív finanszírozási eszközökre, ez egy olyan terület, ahol az EU regionális politikájának nagyobb aktivitást kellene mutatnia. Nem szabadna megfeledkezni arról a tényről, hogy jelenleg a tagországokat kevés pénzügyi ösztönző eszköz készteti arra, hogy az EU forrásokat valóban hatékonyan használják fel. A jelenleg működő egyetlen - inkább indirektnek tekinthető - bűntető mechanizmus a tagországok és a Bizottság között - a források elosztására vonatkozó - alkudozási folyamat. A következő programozási időszakra vonatkozóan a Bizottság egy explicit ösztönző rendszer kialakítását tervezi: mégpedig oly módon, hogy a strukturális költségvetés 10%-át tartalékként kezeli. Ezek a forrásokat aztán a programozási időszak felénél azoknak a tagországoknak a rendelkezésére bocsátja, amelyek esetében a projekt a nemzeti finanszírozással előrehaladt. (!). Míg az ötlet pozitívan értékelendő, ügyelni kell arra is, hogy a forrásallokáció ne kizárólag kvantitatív kritériumok alapján történjen, mint például a költségvetés végrehajtása, hanem például olyan mutatók alapján, mint a magánforrások bevonásának mértéke (a javaslatban tartalmaz ilyen elemet), illetve a projekt hosszú távú gazdasági-szociális kihatásai. b) Regionális kontra nemzeti kijelölés Ahogy az már a 2.2. fejezetben is kiderült, a közép-keleteurópai országoknak jelentős fejlettségbeli lemaradásuk van a 15 EU-tagországhoz képest, valamint számottevő belső egyensúlyi problémákkal kell megküzdeniük. Ez felveti azt a kérdést, hogy vajon ezek az országok a regionális fejlesztést vagy pedig inkább egy nemzeti fejlesztési programot részesítsenek előnyben. A Spanyolországra vonatkozó empirikus tapasztalatok (de la Fuente and Vives 1995) arra engednek következtetni, hogy van bizonyos pozitív kapcsolat a nemzetgazdaság növekedése és a regionális egyenlőség között !. A regionális különbségek hosszú távú hatásai vitatottak.
A konvergenciára, illetve divergenciára vonatkozó empirikus európai tapasztalatok meglehetősen vegyesek; a Williamson-féle konvergencia elméletet, miszerint a regionális diszparitások nem állandóak jobban alátámasztják. Az 1980-94-es időszakot elemezve mind a NUTS II régiókra vonatkozóan, mind pedig a Cél 1 régiók esetében a jövedelem konvergencia megfigyelhető (Martin 1999). Néhány nagyon elmaradott régió mint Alentejo, Korzika vagy a görög szárazföld bizonyos részei esetében azonban a konvergencia nem volt tapasztalható, amiből arra következtethetünk, hogy a legszegényebb európai régiók egyfajta "divergencia klubba" formálódhatnak. Ez a polemizálás különösen abból a szempontból fontos, hogy a KEK-országok a támogatandó régiók lehatárolásánál milyen gyakorlatot fognak követni. Gyakorlatilag két variáns képzelhető el. Az egyik, hogy a csatlakozni kívánó országok mindegyike teljes mértékben Cél 1 régióként lesz besorolva. Ez esetben a strukturális források regionális elosztása rajtuk múlik. A másik variáns, hogy a legdinamikusabban fejlődő régiók a csatlakozás időpontjában már nem juthatnak hozzá a Cél 1 régiókat megillető támogatásokhoz. Ebben az esetben a KEK-országoknak az EU-támogatásokat nemcsak a legelmaradottabb régióik felzárkóztatására kell fordítaniuk, hanem arra kényszerülnek, hogy - az addicionalitás elvének megfelelően - nemzeti forrásaikat azon régiók támogatására is felhasználják, amelyek - az EU regionális politikája nélkül - önszántukból nem támogatták volna. A dolgok jelenlegi állása szerint a kérdést földrajzi szempontok fogják eldönteni. A EUROSTAT(1998) adatai szerint a kisebb kelet-európai országok, így Észtország és Szlovénia nem kívánja a NUTS II régiókat bevezetni. Ez tehát azt jelenti, hogy országon belüli régiók szerinti differenciálásra a források elosztásánál nem fog sor kerülni. A nagyobb KEK-országok esetében a források elosztásának regionális szempontjai sokkal nagyobb hangsúlyt fognak kapni. Az egyenlőség kontra hatékonyság vita arra enged következtetni, hogy gazdaságilag értelmesebb lenne a KEK-hez hasonló szegényebb országok esetében a régiók szerinti kijelölés helyett inkább a nemzeti kijelölés kritériumát alkalmazni. Mindeddig a nettó befizető országok nem voltak hajlandók az EU regionális politikáján belül olyan változtatásokat foganatosítani, amelyek a rendszert a költségvetési föderalizmus irányába mozdították volna el. A támogatásra szoruló régiók nemzeti lehatárolása a NUTS II szint helyett még nem jelentené azt, hogy a rendszer a permanens transzferek irányába fejlődik, mint ahogyan a német tartományok közötti jövedelemkiegyenlítő rendszer (a Länderfinanzausgleich) működik. Hozzájárulhat azonban ahhoz, hogy a KEK-országok rövidebb ideig legyenek a támogatási transzferekre rászorulva. c) Politikai rugalmasság A KEK-országok gazdasági szerkezete és ebből kifolyólag fejlesztési igényeik alapvetően különböznek a jelenlegi tagországok támogatásra szoruló régióitól. A 3. táblázat összehasonlítja a foglalkoztatás ágazati struktúráját az öt kelet-európai és a három déli kohéziós ország között. Alternatív magyarázatok vannak arra vonatkozóan, hogy miért alakult így a foglalkoztatási struktúra a KEK-országok esetében. Részben magyarázható a fejlettségük relatív színvonalával, amelyre a relatív jövedelmek nagysága alapján következtethetünk, illetve tekinthető a központi tervgazdálkodás örökségének. (EBRD 1997) Különösen az ipari szektor súlya nagyobb, mint amit hasonló jövedelem színvonallal rendelkező egyéb országok esetében tapasztalhatnánk. Ez utóbbiból viszont az következne, hogy az EU strukturális támogatásai a KEK-országok esetében sokkal inkább a transzformációra kellene, hogy koncentráljanak, mint a "hagyományos" fejlesztésre.
A foglalkoztatási struktúrák összehasonlítása a kelet-európai, illetve a dél-európai országok esetében 1996-ban
Agrárgazdaság Ipar Szolgáltatások Cseh Köztársaság Észtország Lengyelország Magyarország Szlovénia 5,1 6,8 27,0 8,0 10,7 32,0 32,1 24,9 31,2 32,4 61,1 62,9 48,1 60,8 56,9 Görögország Spanyolország Portugália 20,4 9,3 11,5 23,2 30,2 32,2 56,4 60,5 56,3 EU15 5,3 30,2 64,5 Forrás: BMWI, EUROSTAT Hogy a fenti hipotézist ellenőrizni tudjuk, az 5., illetve a 6. ábra megmutatja a kapcsolatot/korrelációt, ami az agrárfoglalkoztatás, illetve az ipari foglalkoztatás között fennáll az EU15, illetve a KEK5 között, illetve a relatív egy főre eső jövedelmek vonatkozásában. A KEK az 5., illetve 6. számú ábrák baloldalán vannak ábrázolva.
Ami az agrárszektort illeti, a pontdiagram tanúsága szerint Magyarországon, Csehországban, illetve Észtországban az agrárfoglalkoztatottak aránya alacsonyabb, mint amire az egy főre jutó relatív jövedelmek alapján következtetni lehet. Ez szöges ellentétben áll Lengyelországgal, ahol az agrárfoglalkoztatottak 27%-os aránya (1996-ban) jelentős mértékben a "normál" arány fölött van. A 3. számú táblázat azt mutatja, hogy meghaladja a görög (20,4%) arányt is, amely a leginkább agrárország az EU-n belül. A 6. ábra azt jelzi, hogy az ipari foglalkoztatás aránya majdnem teljesen fordítottja az agrárfoglalkoztatásénak. Míg az ipari foglalkoztatottak aránya - Lengyelország kivételével - relatíve magas, a lengyel arányszám a görögéhez hasonlítható. Az elemzés azt bizonyítja, hogy a közép-keleteurópai országok jelentősen különböznek a kohéziós országoktól, még akkor is, ha a jövedelmek növekedése következtében bekövetkezett szektorális átrendeződéseket figyelembe vesszük. Náluk az ipari foglalkoztatás aránya túlméretezett. Lengyelország esetében azzal lehet érvelni, hogy gazdasági szerkezete többé-kevésbé hasonlít Görögországéhoz. A görög gazdaság azonban erőteljesen különbözik a többi EU- országétól. A regionális politika szempontjából ezek az eredmények arra engednek következtetni, hogy a KEK-országok esetében alkalmazható fejlesztési koncepciónak különböznie kell a jelenlegi fogadó országok esetében alkalmazottól. A kérdés, hogy vajon az EU regionális politikája elég rugalmas-e ahhoz, hogy alkalmazkodni tudjon a koncepcionális kihíváshoz, nemcsak nagyon fontos, hanem nagyon nehezen megválaszolható. Az egyik lehetséges indikátor az EU strukturális támogatásainak funkció szerinti összesítése a különböző tagállamok esetében. Markáns közös tendenciák azt sugallnák, hogy az európai regionális politika keretében alkalmazott eszköztárt a Bizottság befolyásolja.
Az EU strukturális támogatásainak összesítése a célok szerint 1989-93, illetve 1994-99 időszakban CÉLOK* Infrastruktúra Humántőke Termelő beruházások Környezetvédelem 1** 2 5b -4,1 n.a. -11,6 +3,1 +13,9 -4,7 +0,8 -9,7 +17,8 n.a -5,7 -1,9
*az összes regionális támogatás %-ában ** EU 4 ország Forrás: CEC 1996 A 4. számú táblázat szerint a célok szerinti összesítés a két finanszírozási időszakban jelentős eltéréseket mutat, különösen a Cél 2, illetve a Cél 5b régiók esetében. A Bizottság már említett befolyásán túlmenően egyéb magyarázatok is lehetnek. Így
Sajnos, nem lehet egyértelműen meghatározni, hogy a fenti magyarázatok közül melyiknek milyen szerepe lehetett. Azonban vannak okok, amelyek alapján arra következtethetünk, hogy a Bizottság befolyása a konkrét regionális tervek kidolgozásánál túlságosan nagy, s a jövőben kívánatos lenne a korlátozása. (Roberts 1993, Waniek 1994). Bizottságnak a 2000-06 finanszírozási időszakra szóló javaslatai "a Strukturális Alapok által preferált támogatási prioritások Bizottság által történő meghatározásáról" szólnak. Ugyanakkor a tervek megvalósítása, illetve a monitoring feltételeinek biztosítása alapvetően a tagországok kompetenciájába tartozik. Egyelőre a jövő titka, hogy ez a fajta munkamegosztás hogyan fog a gyakorlatban funkcionálni, de a tagországoknak, illetve a csatlakozni kívánó országoknak ügyelniük kell arra, hogy a Bizottság által megfogalmazott prioritások ne akadályozzák saját nemzeti prioritásaik megvalósítását. A kibővülés és a nettó fogadó országok körében megmutatkozó fokozott heterogenitás megnöveli a szubszidiaritás elvének jelentőségét az európai regionális politikán belül. Konklúziók A keleti kibővülés két kihívást tartogat az európai regionális politika számára. Az egyik oldalon a sokat vitatott költségvetési kihívást, a másik oldalon az általában elhanyagolt, nehezen kezelhető koncepcionális kihívást. A 3. fejezet elemzése azt mutatták, hogy a költségvetési kihívásnak a Bizottság által történő optimista megközelítése megbízható alapokon nyugszik. Noha nem kizárt, hogy a strukturális támogatások jelenlegi rendszerének alkalmazása esetenként költségvetési szűk keresztmetszeteket idézhet elő, ezek azonban minden bizonnyal csupán átmenetiek lesznek és kordában tarthatók maradnak. Hiszen az EU strukturális politikája és a CAP, a közös agrárpolitika közötti legjelentősebb különbség, hogy az előbbi pénzügyileg sokkal stabilabb. A költségvetések több évre előre készülnek, és a felhasználandó források nagysága független néhány termék világpiaci árának alakulásától. Ezzel szemben az EU regionális politikája előtt álló koncepcionális kihívás következményeit sokkal nehezebben lehet előre becsülni, és a dolgozat 4. fejezete ebben a vonatkozásban sokkal több kérdést vet fel, mint amennyi választ kínál. Azonban az a mód, ahogy a csatlakozni szándékozó országokat támogató strukturális eszköztár formálódik, alapvető befolyással lehet ezen országok jövőbeli fejlődése szempontjából. Éppen ezért a felvetett szempontok, a jövőben alkalmazásra kerülő pénzügyi eszközök, a megfelelő régiók kiválasztása, a jelenleg támogatásra szoruló EU-országok és a KEK-országok közötti gazdasági különbségek kezelése, az eddigieknél alaposabb elemzést igényel. Míg nagyjából nyilvánvaló, hogy a vissza nem térítendő támogatások helyett a kölcsönök alkalmazása lenne a megfelelőbb, a nemzeti addicionalitás "optimális mértékének" meghatározása meglehetősen nehéz feladat. Ami a régiók kiválasztását, illetve a megfelelő eszköztár összeállítását illeti a csatlakozni szándékozó országok vonatkozásában, "határon túli tanácsadás" nyilvánvalóan nem lehetséges. Ebből következően egy sikeres strukturális támogatási rendszer kulcseleme a döntéshozatali folyamatban a nemzeti politikák nagyfokú rugalmasságának biztosítása. Hiszen az érintett kelet-európai országoknak kell a leginkább tisztában lenniük azzal, hogy akarnak-e valamilyen területen strukturális támogatást igénybe venni, illetve azokat milyen fejlesztésekre kívánják felhasználni a gazdasági konvergencia meggyorsítása érdekében. Irodalomjegyzék R Baldwin et al. (1997), The Costs and Benefits of Eastern Enlargement: The impact on the EU and Central Europe, in Economic Policy, No.24, pp. 125-70 BMW; (1998), Wirtschaftslage und Refpormprozesse in Mittel- und Osteurpa, Bonn CEC (various issues), Employment Observatory Central and Eastern Europe, Brussels CEC (1996), First Report on economic and Social Cohesion, Luxemburg CEC (1997), Agenda 2000 - For a Stronger and Wider Union, Luxembeurg CEC (1998a), Draft Council Regulation Establishing an Instrument for Structural Policies for Pre-Accession, Brussels CEC (1998b), Proposal for a Council regulation Laying Down General Provisions on the Structural Funds, Brussels CEPS (1998), Investing in a Common Future: Transport Infrastructure in Central and Eastern Europe, Centre for European Policy Studies, Brussels T. Courchene et al. (1993), Stable Money - Sound Finances, in: European Economy, No. 53 R, Downes (1996), Regional Policy Development in central and eastern uirope, in: J. Alden and P. Boland (Ed’s), Regional Development strategies - A European Perspective, London, pp. 256-72 EBRD (1997), Transition report 1997, London EURIATAT (1998), Statistical Regions for the Central European Countries, mimeo A.Fatas and J.Decressin (1995), Regional labour Market Dynamics in Europe, in: European Economic review, Vol. 39, pp. 1627-55 de la Fuente and X. Vives (1995), Infrastructure and education as Instruments of Regional Policy Evidence from spain, in: Economic Pooicy, April, pp. 12-51 M.Góra and U. Sztraderska (1998), Regional Differences in labour market Adjustment in Poland: Earnings, Unemployment Flows and ratets, ifo-Working Paper Mr. 48, January M. Hallet (1997), National and regional Development in central and eastern Europe: Implications for EU structural Assistance, economic papers 120, March R. Martin (1998), Financing EU Cohesion Policy in Central and Eastern europe - A Budgetary Timebomb?, in Intereconomics, May/June, pp. 103-111
|
|
|